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軍事論壇

從 2017 國防授權法案檢視新加坡戰略思維

◎楊于勝

 已卸任的歐巴馬總統於2016年的平安夜前夕,簽署美國會通過的2017年國防授權法(National Defense Authorization Act,NDAA),相比過去緊縮國防預算,貫徹歐巴馬總統任內國防政策最後一次的預算內容,強調強化投資國防部的核心能力來恢復國防實力與提升軍隊行動力,預算微幅調增,惟對比川普競選期間開出的支票檢視,仍然是相去甚多。川普的國防政策是強軍為本,增加國防預算的承諾,各界觀望,其中最讓各國在意的是美軍力是否調整,及相對應可能要增加「軍費支出」。

 星國的國安思維

 當國際媒體用「菲變節」來看待杜特蒂總統,或認為新加坡「背離」北京來下標題時,似乎都忽略一個事實─「沒有永遠的敵人與朋友」,特別是國家利益當頭。對菲國而言,想要延續政權,是杜特蒂總統的出發點,國家經濟發展優於對狹隘國防安全的考量,向中共靠攏,是為了話語權。而北京要的便是藉由菲國態度散發的意涵與影響。相較於菲國覬覦中共「一帶一路」所挾帶的基礎建設,及附加經濟投資效應,新加坡則更在意爭取當下的地緣戰略與經濟發展的話語權,及預防當前外交平台失去左右逢源的機會。既然都是選擇,便有時機上的選擇,而新加坡此刻合作面取決在國家利益需要。

 值得省思的另一個問題:新加坡非屬環南海周邊國家,亦無與中共有主權上的爭議,其聲稱共軍在南海強化島礁建設與海警船、軍艦的強力巡弋,已讓周邊陷入緊張升溫的局勢。

 從地緣戰略檢視,新加坡在軍事與安全領域,依靠的重點依然是美國,從來沒有把「依靠中國」當作增加國家安全的一個選項。因此,支持美國強化在亞洲的軍事存在的本質一直存在,包括從支持美國參與海峽反海盜巡邏的國家:美軍1990年代撤出菲律賓基地後,讓美艦通過輪換、訪問等方式實現事實上的常駐,使樟宜軍港成為美國軍艦在東南亞最主要的停靠點;對亞太再平衡戰略的支持,讓濱海戰鬥艦長期輪駐外,現已同意P8反潛機進駐。所有配合的行動皆屬擔憂中國大陸崛起所帶來的不確定性、對地區力量平衡的影響。

 從經濟面向檢視,新加坡的表態也不盡然是從大局出發,也有自身考慮。新加坡支持TPP,是順應自身優勢貿易條件作出的理性決定。作為TPP的初始倡議國,新加坡想藉此打開TPP會員國的國內市場,加強自己的經貿優勢。靠跨太平洋區域經濟秩序整合,以應對中國大陸主導的東亞─東南亞經濟秩序整合。其中包括大中國市場崛起可能帶來的亞洲新金融中心對新加坡的挑戰,在其它交通要衝建立新航道與新港口,以及中國推動國內經濟秩序轉型可能對新加坡造成的挑戰。如今,川普否定TPP,無非就是要重新議訂遊戲規則,對於新加坡在經濟戰略上的挑戰,無疑得另尋出口,以降低可能衝擊。值得關注的是,在經濟發展上的競爭,新加坡的著眼不無把握著如何在東協做為突出的領頭羊,不讓日本獨佔鰲頭,甚至刻意有別菲律賓,但從東協多數「軍事靠美國,經濟靠中國」的遊戲規則中,便知國際上沒有永遠的朋友與敵人,看似李顯龍無法繼續玩戰略平衡,其實還只是預先押「寶」。

 星國在南海問題之角色

 按《2017國防授權法》的內容,除強調美國防部應針對每季執行的「航行自由行動」提出報告外,也傾向以國際海洋公約把南海與北極想綁在一起,顯然聚焦更深遠。美國在南海打的「牌」,希望發聲者是如菲律賓、越南、馬來西亞與印尼等國,然而這幾個國家除了越南仍想盡辦法的在進行擴建與兵力部署外,似乎都難以為繼。既然在南海問題上,美國很難再利用菲律賓來攪局,而越南的態度更是都不得罪,而真正一心站在美國身旁,經濟面較不需要基礎建設綁樁的新加坡,成為唯一可依賴的對象。不過,縱使「南中國海倡議」行動不復存在,但卻發現另外的形式強化─「美日韓三邊合作國會意向」,「美與新加坡合作國會意向」及「監控與評估海外人道主義、災援與公民救助」,換言之,未來即使沒有過去只針對南中國海的領海意識、安全維護與人員訓練,也有另外換湯不換藥、涵蓋東海與南海更廣泛的行動進行,其中新加坡至少涉及兩大部分。不管是直接滿足國防安全的需要,抑或是藉非傳統安全領域的合作,更頻繁、密集的軍演或軍民合作事務推動,新加坡顯然會更把握川普就職後的不確定中的既定政策。首當其衝的國防政策調整包括美國派駐新加坡的濱海作戰艦輪調進駐、P-8A反潛巡邏機的機動進駐。

 不過,新加坡的戰略擘劃在2016年下半年,顯然動作頻頻,李顯龍先後訪問緬甸、蒙古、美國、中共、寮國、日本及印度外,更加碼以「區域安全」為題強化對澳洲的軍事合作事務,項目包含每年赴澳訓練的新加坡士兵從每年六千增加至1萬4千名,赴澳訓練18週,期限為25年,相關軍事設施擴大建設的費用為約17億美元。除了軍事合作外,還修訂新澳自由貿易協定,並將在創新與科學、打擊跨國販毒上展開合作。這一連串拓展外交空間出擊,正代表新加坡企圖在國際舞台上欲繼續占有一席之地。

 另一項可能的合作切入重點,在法案所提之「增加整補點、現代化後勤設施及船舶維修能量」,其目的在為大部隊的行動與後勤提供支援,而新加坡在過去本就有扮演這類角色。如今,美國前腳重返菲律賓,卻因杜特蒂「重經濟」優於「討南海公道」的戰略轉向,新加坡的角色會否更為吃重呢!面對南海問題,新加坡並不僅以過激的軍事化對峙來檢視,更憂心「非傳統安全」。2016年9月30日,新加坡國防部長黃永宏在出席美國國防部長卡特於夏威夷邀請東盟十國國防部長召開非正式會議中指出,南海事件不一定涉及軍艦,在各國已於2015年簽署海上不預期相遇規範之後,漁船或其他民用船隻恐將才是相持不下的問題。其著眼便是基於南海是重要的貿易通道,一個能肆應任何事態升級的機制!

 進入第三階段的亞太再平衡

 面對全球經濟持續疲軟、保護主義抬頭以及戰略環境多變無常,不僅對新加坡的外向型經濟是個巨大挑戰,在國防安全領域更充滿不確定性,這衝擊不止來自中共在此區的影響力,更有美國經濟不復從前,及川普聲稱不想再當免費世界警察的態度。面對川普甚有意見的「亞太再平衡」,美軍新一階段在全球布局是否如川普所言「均重」,而不再是「兵力抽調」亞太,各界皆在觀察。不管新加坡與美國在軍事的合作關係會否更吃重,都代表另一種待調整的領域。有趣的是,俄羅斯已宣稱要在2017年2月派艦訪問菲律賓,換言之,美國總統川普一心拉攏的俄羅斯,並沒真的把美國當「麻吉」來合作,已經露出在亞太試水溫的意味。儘管俄羅斯並未顯露涉足南海的「真心」,但早先外界一片樂觀看待南海將降溫的期待恐將失望!(作者為前海軍上校)

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