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寰宇韜略

美保障軍事工業優勢之國防採購戰略(上)

◎胡文玲(譯)

 新美國安全中心於2015年12月14日發表「未來工廠:以新戰略取徑獲取軍事工業優勢」報告書。提出國防採購新戰略,報告指出美國下任總統應採取選擇性戰略,以不同的政策和4種工業夥伴合作,以防止美國軍事工業技術優勢繼續流失。本報特摘譯重要內容以饗讀者。(編按)

 整合科技戰力  納入民間資源

 新美國安全中心曾在2014年6月發表《創造性破壞:科技、戰略與國防工業的未來》報告,該報告指出:美國國防部與其工業夥伴如果不適應公認的戰略、科技與工業趨勢,即可能失去科技優勢。

 2年後,美國國防部資深領導人已著手設法遏阻美國科技優勢流失。時任美國國防部長的卡特(Ash Carter)推動創新,設立「國防創新指導小組」(Defense Innovation Advisory Board),並且在矽谷創「國防創新試驗單元」(Defense Innovation Unit Experimental)。當時的美國國防部副部長沃克(Robert Walker)則是透過推動「第三次抵消戰略」(Third Offset Strategy),維持美國對擁有大量精準打擊火力敵人的武力投射能力。顯然美國國防部資深官員皆了解美國國防部正在面臨的問題,但是這些措施並未處理前述《創造性破壞》報告提出的系統性問題。儘管成立國防創新試驗單元或是「戰略能力辦公室」(Strategic Capabilities Office)有其正面意義,但是美國國防部在其核心官僚組織之外推動創新,或者透過老舊體系推行新科技,終究是不足的。

 儘管美國國防部武獲科技與後勤次長肯德爾(Frank Kendall)於2016年10月表示,美國國防部的採購系統近年已有進步,美軍的採購系統不僅持續精進,也在符合政策目標的前提下良好運作。但是美國國防部必須了解,軍事科技問題是戰略問題,要獲得科技優勢的基本作為,並不是單純的國防採購政策而已。

 因此,為了培育並維持美國國防科技優勢,美國國防部必須發展並實踐新的戰略取徑,藉由調整國家戰略需求、可得的科技、及美國國防部發展並實踐軍事戰力的各種商業模式,徹底轉換美國國防部的優勢基礎。美國未來國防科技優勢來源不能只依賴美國國防部,而是必須整合美國整體科技戰力,納入民間人才與資源。

 提供政策誘因  促進軍民協同

 美國新當選的總統川普上任後,這對於新任國防部長而言是難得的機會,可以藉此從國防部與國會現任領導者創造的機會獲得利益。軍事工業優勢的全新戰略取徑,是新任國防部長的首要任務。這不僅是為了達成它本身的目標,也是因應美國國防工業基礎成本及脆弱性日益增加的手段。美國新任國防部長必須在上任百日內傳布新的願景,並且說服來自國會、工業界以及國防部內部的利益關係人,採行符合此一戰略取徑的行動。

 美國國防部在政府機關間扮演重要的政策、情報與交易角色,它也是唯一負責發展國家戰力的機關;國家戰力為國家外交政策選項提供基礎,若美國國防科技優勢流失,軍事風險增加,傳統戰力嚇阻價值減弱,將使美國在面對日漸廣泛的政策應變選項時,難以產生更細緻的軍事選項。美國國防部必須保障指揮官在敵方科技精進情況下,盡可能有最多的政策選擇。

 因此,美國國防部必須:第一,創造新的軍事工業優勢戰略取徑—選擇性戰略,透過各種戰力和概念的投資組合,達到擴大可得軍事與科技選項的目的。第二,利用這個新的戰略取徑驅使組織和政策變革,使美國國防部各單位能夠部署國防工業優勢全部所需科技。第三,發展相關工業政策,以更多不同的方式,擴大合作對象,提供誘因促進軍民協同。

 在選擇性戰略之下,美國國防部可建立戰力選項的多元投資組合。此投資組合之中每一項投資都可以降低該投資組合其他領域的風險,並且動態管理這些投資項目,以反映日益變化的威脅和新的科技機會。這些科技投資符合各種「作戰構想」(concepts of operation),最終獲得的戰力可以對投資組合的多樣性與彈性發揮槓桿作用,使國家的敵手在情報與創新方面付出代價。這個投資組合提供的選項也可以讓美國迅速回應敵手和競爭者的調整。

 4種工業類別  分別制定政策

 選擇性戰略也可以將科技競爭基礎從表面的特定武器系統,轉向到美軍對工業和創新核心的 運用,更重要的是,美軍可以透過這個戰略接觸到概念發展者和軍事指揮官的人力資本。擴大技術競爭的基礎,並且透過聚集效應造就優勢,美國國防部可以從中獲益,特別是在人力資源方面,這也是美國國防部在可預見的未來預期持續領先的領域。

 要提升美國國防部的技術優勢,無論何種戰略取徑,工業夥伴都是不可或缺的。為促使美國國防部與工業界有效合作,必須以不同的政策和下列4種工業夥伴合作:第一種是限制競爭的軍事特殊系統,例如航空母艦、潛艦和核武。第二種是競爭活躍的軍事特殊系統,例如戰鬥機、裝甲車輛、軍事特殊無人系統以及指揮、管制、通信、資訊、情報監視與偵查(C4ISR)系統。第三種是軍事通用的民用科技,美國國防部在此領域目前沒有專門政策或採購程序。第四種是純民用科技,例如軟體、行動裝置、全地形車(all terrain vehicle, ATVs)。(待續)

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