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寰宇韜略

美軍國防科技與武器獲得的趨勢與不確定

◎傅文成(譯)

 美軍在武器裝備研發與獲得方面,長期居於領先世界各國地位。近來美國計畫透過國防授權法案,將原隸屬於各軍種的「採購、科技與後勤部門」(AT&L)獨立於軍種外,並進行整合。透過研發資源集中的方式,實現川普政府在競選期間針對國防政策所發表之政見。本文介紹這樣的組織變革,並提出下一代武器研發的思考方向。(編按)

 前言

 國防武器獲得專家進行2017年國防科技與國防採購的趨勢研判時,多數都認為,來年的武器系統發展趨勢如同一團迷霧般,對於未來趨勢難以預測。其中,造成不確定性高、難以預期的原因卻是顯而易懂的來自於新的武器研發與獲得的組織變革,以及國會對國防部(DoD)所要求的新採購程序。新採購程序讓現行的運作有了不同的轉變,創造出一個不可預測的新模式,因此「難以預期」4字,成為美國國防專家2017年國防科技與武器獲得趨勢的最佳代表詞彙。

 發展「第3次抵消」政策

 我們難以評論此充滿高度不確定性的組織調整時期中的趨勢,但是我們可以經由分析幾個主導2017年走向的事件一窺下一個世代國防科技研發與武器獲得的可能性。其中,包含國防部的「採購、科技與後勤部門」(AT&L)的調整;以及尚未定案的新武器研發與採購流程改革。這樣的變革主因是,為了提升美國科技或是作為強調以優勢補償弱勢的「第三次抵消戰略」(The Third Offset)中之應用。

 為了確保在軍事科技方面持續保持領先地位,美國國防智庫「戰略與預算評估中心」(the Center for Strategic and Budgetary Assessments)建議美國發展「第3次抵消」政策。其中的主要內涵是美軍須具備「阻卻」(Denial,阻卻敵人武裝與非武裝攻擊)和「懲罰」(Punishment,具備損毀對方高價值的標的物)的能力。

 在武器獲得與採購流程修正方面,如2017年「國防授權法案」(NDAA)所規定,國會要求採購部門在執行工作上加以精進。目前的武器採購、科技與後勤(AT&L)部門是屬於同一部門管制,在新的編成中,將區分為兩個部門,分別是一個負責採購與維持的副部長和另一個負責研究與工程,並將其權責位階提升至副部長的層級。換言之,這樣的武器研發與採購部門的明確分工體制,將會讓研發武器的部門有更集中的資源專注於研發;至於軍種採購與編制配賦,另外交由專人負責。美國防部確信更明確的分工機制,將可有效幫助武器科技研發進程,更能符合未來美國戰略目標所需。

 五角大厦預計要到2018年2月才會完成此項組織調整,現有結構的國防部武器科技研究和工程單位將被提升層級,成為一個獨立於軍種外的組織,直接隸屬於國防部,這將是在組織層級上,相當顯著與重要的一個改變,也意味著下一個世代,美國國防部對武器研發的重視將更勝於以往任何合一個時期。

 隨著戰略目標調整計畫

 事實上,在這項改革前,國防武器科技研發與採購計畫,在過去幾十年裡已經進行了多次重組,這也是美國國防部的重要文化之一,也就是可以隨著國家戰略目標與區域安全情勢的改變,而靈活調整國防組織,發揮綜效。

 例如,在過往幾次武器研發與獲得的變革過渡期間,發現某些既得利益者所扮演的角色和所執行的任務,可能對和國防部共同工作或支持國防部的組織產生衝突與影響,也因此在國防部內造成任務遂行的困難時,國會與國防組織發展部門均立即針對可能的原因進行調查後,進行必要的組織編裝與任務調整。國防武器採購部門已經在過去幾十年裡重組了很多次。

 如同每個新成立的部門,新國防武器研發與採購部門也將需要擬定自己的優先策略,從而推動其他組織,以及指導採購部門運行。就現況而言,預測下一世代採購部門策略的優先事項是什麼,還為時過早,但是新聞報導和總統當選人透露出增加軍隊規模的消息時,將使民意開始關注國防武器採購。例如,在競選期間,總統當選人根據海軍自己的部隊結構評估,下一世代的美國海軍有355艘軍艦戰力之需求。但是,這個數字比目前海軍所擁有的308艘艦隊高出許多,這將對海軍造船的設計、生產和維持等各項規劃產生重大影響,雖然生產率的提高通常會帶來一定的效率,但造船廠和其供應鏈所需要的設備、受過完整培訓員工的數量等的潛在需求,同時需要獲得正視與滿足。

 另一個不確定性是新的政府在發展科技上的著力點為何?可以從過去各種採購來源來觀察,包括大型的國防軍武採購承包商。在歐巴馬政府時期擔任國防部長的阿什頓·卡特就創新的尋求非傳統的供應商,包括那些可以納入「第三次抵消戰略」標準的供應商。我們不知道川普政府是否會繼續從這些採購來源中尋求創新來源,又或者是「第三次抵消戰略」的想法會不會繼續被川普所支持。根據「國防授權法案」(NDAA),新的研究和工程部副部長將擔任發掘新的採購來源之使命。即使「第三次抵消戰略」這個概念不再繼續推動,但這個與國防科技與武器研發的部門,仍是與下一個世代的美國戰略思維的發展密切相關。

 科技軍武難以降低成本

 最後,許多新當選的總統一進入辦公室,所聽到的消息卻是國防採購預算緊縮,成本上升,國防武力需求卻也漸漸上升等。每個主政者都想通過提出改進管理的方法來解決這些問題,以獲得節省開支和確保其他利益。然而這些企圖,往往被直接的管理採購者和那些從事長期分析採購表現的人一定程度的懷疑,因為這是根植於長久累積的經驗,也就是降低成本和提高採購速度的難度實在是太困難,尤其是現代武器非常的複雜,投入的資源非常龐大與繁雜,武器的採購程序又相對嚴謹的情況下,武器從研發時期到真的採購配賦的作戰部隊的過程間,往往需要數十年的嘗試與組織間的衝突。

 儘管如此,新的執政團隊有責任在採購來源上不斷地嘗試與更新,以確保企業創新之企圖與動力,並讓納稅人資金盡可能明智地使用,戰鬥人員同時也獲得所需的物資。目前還不確定新的川普政府將如何進行國防採購改革,但可以確定的是,國防武器的研發與採購部門的明確分工將是重要且必然的趨勢。這樣的趨勢對於未來的區域和平的維持與國際間武器的採購與研發合作關係,有著重要的影響,值得持續關注。

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