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兩岸論壇

中共反恐政策發展動向與現實挑戰

◎ 鄒文豐

 前言

 去年8月30日,中共駐吉爾吉斯大使館遭遇恐怖襲擊,除作案恐怖分子外僅3名館員受傷,此事件係中共駐外使館首次直接遭受恐襲,格外引發外界關注。吉國國家安全委員會事後證實,本案為「東突厥斯坦伊斯蘭運動」組織(東伊運,ETIM)所發起,相關犯嫌在敘利亞境內的「努斯拉陣線」(Nusra Front)策畫指導下,持塔吉克護照入境進行車輛自殺炸彈攻擊,案發後已陸續遭到逮捕。中共外交部就此除予強烈譴責,並表示恐怖主義是國際社會公敵與嚴重威脅,以「東伊運」為首的「東突」恐怖勢力,多次策畫並實施針對中國大陸的境內、外恐怖攻擊,「中」方同樣是恐怖主義受害者,將繼續加強雙邊及「上海合作組織」框架內國際合作,共同打擊恐怖主義,維護地區安全。

 回顧過去,中共早在2003年即公布「東突」恐怖組織名單,包括「東伊運」、「東突厥斯坦解放組織」、「世界維吾爾青年代表大會」,與「東突厥斯坦新聞信息中心」等,並以2011年「全國人大」發布「關於加強反恐工作有關問題的決定」為原則,分別於2015年7月通過「國家安全法」、2016年1月施行「反恐怖主義法」,顯示中共長期對打擊所謂「民族分裂、暴力恐怖、宗教極端」之「三股勢力」立場一貫強硬,且正向法制化推進,惟在其民族、社會、宗教政策僵化,致使少數、弱勢、特定族群反彈聲浪始終未減,以及中共多次表明「不參與以美國為首的國際反恐合作行動」,削弱本身反恐能量等情況下,其所面臨的恐怖主義威脅從未有減輕趨勢。隨國際反恐態勢進入新階段,中共「一帶一路」發展戰略如火如荼進行之際,中共相關反恐因應政策動向,可為探討其對外作為與維穩工作的重要參考面向。

 中國大陸的恐怖主義威脅

 據港媒報導,自2012年後,大陸僅新疆一地每年發生的暴力襲擊案件平均高達200多起,參與者多是1980年代後出生,教育程度在初中以下的年輕人,並以「獨狼式」或小群體暴力恐怖活動為主要模式,散布網路謠言、鼓吹極端思想者亦不在少數。2013年10月,「疆獨」人士駕車衝撞北京天安門廣場,是為象徵中共反恐維穩網絡出現漏洞,由邊境一隅向內延燒的轉折點;此後不久,2014年3月及5月,大陸昆明、烏魯木齊即先後爆發「東突」與宗教極端分子持刀襲擊車站、駕車輾壓群眾並引爆自殺炸彈等恐攻事件,是時恰逢中共公布首部「國家安全研究報告」,儘管令北京當局相當尷尬,然亦凸顯是類組織不惜代價欲與中共對抗之態勢,且該報告認為,西方國家民主輸出、文化霸權、多元資訊傳播等威脅,將衝擊大陸社會主義意識形態、擾亂民眾思想,破壞社會穩定與民族團結,其中尤以境外宗教滲透,因方式多樣、範圍廣泛、手段隱蔽,最具煽動性及欺騙性,形成對中共統治最嚴重的安全危害。

 事實上,中共所謂「三股勢力」都屬恐怖主義,如其亟欲剷除的「東突」組織,成員既主張「疆獨」分離主義,亦信仰極端宗教教義,並採取恐怖主義行動方式,其生成自有少數族群失業率高、傳統價值崩塌與貧富分化等社會因素,無法以一概全,由近年大陸境內及周邊地區恐怖活動發展,可進一步分析大陸面臨的社會安全威脅趨勢:

 (一)恐怖活動全境擴散:以往在中共採取嚴厲打擊措施下,大陸境內恐怖活動均為發生在新疆邊陲的零星案件,然隨國際恐怖組織勢力蔓延、傳媒助長,以及社會抗爭頻傳,自昆明車站屠殺事件後,沿海發達城市亦已成為中共反恐重點地區,防堵難度大幅升高。

 (二)恐怖組織活動國際化:由中共使館遇襲案可知,各地恐怖組織基於宗教意識形態與利益結合等因素,已有相互合流、代訓人員、共同行動等趨勢,如2015年中共即已得知「東伊運」為避免追緝,而將訓練基地移往時屬伊斯蘭國(IS)大本營的敘利亞,並於國外策劃恐攻行動,形成恐怖活動的「國際化」。

 (三)恐怖攻擊效應倍增:2014年後,每年逢特定時期或重要會議期間,大陸社會反恐維穩等級均逐年提高,凸顯中共高層極度重視與強烈不安,亦代表恐攻事件所產生的動盪效應已因活動「遍地開花」,不再局限於邊境地區或少數族群,已對整體社會均將產生威脅及影響。

 中共反恐政策的立場與發展

 基於中共面臨的「三股勢力」威脅,其對應立場可由「反恐怖主義法」中得悉梗概。中共定義恐怖主義係「通過暴力、破壞、恐嚇等手段,製造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產,或脅迫政府機關、國際組織,以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為」;舉凡組織、策劃、實施旨在造成人員重大傷亡、損壞公共設施、破壞社會秩序、宣揚恐怖主義,或持有宣揚恐怖主義的物品、服飾、標誌,提供恐怖活動組織與人員信息、資金、物資、勞務、技術、場所等支持協助者,均屬恐怖活動範疇,必須依法嚴予取締,追究法律責任,亦不得向任何恐怖活動組織與人員妥協,並將反恐工作列為重大安全事項。

 根據中共「社會科學院」所提「2016年中國周邊安全形勢評估」報告可知,近年中共大力推動其「一帶一路」戰略,將之視為未來實現「中國夢」的重要關鍵,並藉此深化與周邊各中小國家經濟建設合作關係,然由於恐怖主義等非傳統安全威脅進一步加劇,恐阻礙「一帶一路」發展進程。為提供「一帶一路」安全保護,亦為阻絕大陸境內恐怖組織的國際聯繫,中共開始持續透過「上海合作組織」加強反恐力度,以收消弭「東突」勢力、排除「一帶一路」障礙與加深地區大國角色的「一石三鳥」戰略成效,其與中亞各國的反恐合作已包含定期舉行聯合反恐軍演、簽署「反極端主義公約」、建立打擊網路恐怖主義行動機制,以及推進區域經濟一體化進程,支持公共政策、政府管理、人員培訓交流等項目。

 然而,關鍵問題在於,對內方面,中共對恐怖主義與活動界定過寬,引發大陸社會及國際各界多方關切,儘管中共確有因應恐攻事件及遏制恐怖活動的安全需求,惟其在「法制化」外衣下,同時大開鎮壓異議人士、彈壓陳抗運動方便之門的作法,顯示中共不僅意在維穩,更志在維護本身統治之權。對外方面,如2016年於吉爾吉斯舉行的「上海合作組織」聯合反恐軍演,雖然的確在維護區域安全上扮演重要角色,只是其照本宣科的演習過程,除反映多數參演國家能力有限、各有所圖,亦可推估其他反恐合作機制之效果仍難彰顯,均為中共反恐工作蒙上不利陰影。

 結語

 就在今年2月14日晚間,新疆再度發生持刀嫌犯砍殺群眾事件,此前,中共「新疆互聯網信息辦公室」甫宣布依法查處7起網路傳播恐怖暴力、宗教極端思想、民族分裂等違法訊息案,可見「愈反愈恐」已為大陸社會安全難題,其中癥結,還是在於中共社會、經濟與民族政策相互糾葛所形成的反恐困境,復以中共並不單純只藉反恐政策解決恐怖主義問題,其「鞏固政權及對外戰略」才是其反恐未能達致預期效果的原因,未來中共的「反恐」手段,勢將成為統治大陸的棘手問題。(作者為淡江大學國際事務暨戰略研究所博士班)

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