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兩岸論壇

中共國防預算增長與軍改進程之針對性

◎ 鄒文豐

 前言

 今年3月5至15日,中共「十二屆全國人大五次會議」於北京召開,其國防預算調整變化,再度成為各界矚目焦點。中共「財政部」按例每年均會在「全國人大」會議開幕當天公布去年度預算執行情形與當年度預算草案,然今年卻未就國防預算及公共安全費用進行說明,惟本次「全國人大」發言人傅瑩已於會前1日透露,今年中共國防預算將較2016年成長7%,約增加670億元人民幣(下同),占GDP1.3%,雖增長幅度低於2016年的7.6%,但總金額卻首度破兆,達1兆443億元,約折合1480億美元。

 儘管傅瑩指稱,中共軍隊發展建設是基於保衛主權、安全的需求,並以美國、北約組織各國亦分別調高國防預算作為辯駁,但由年來共軍積極擴建新式大型水面艦艇、建造航艦打擊群、採購與部署新型戰機、武器裝備,以及持續擴大軍事演訓規模等跡象可知,中共為早日實現其「強軍夢」,刻正需要逐步大量投注資源於軍力建設,參證中共「國務院」總理李克強於「全國人大」發表之「政府工作報告」所提,將繼續推進政治建軍、改革強軍、依法治軍,強化練兵備戰等軍事改革要務,顯示中共國防預算變化隱含其軍改動向與面貌。

 近年中共國防預算增長概況

 自2011至2015年,中共國防預算增幅分別為12.7%、11.2%、10.7%、12.2%與10.1%,相較2014年預算金額約為8082億元;2015年已達8890億元,而2016年增幅雖出乎外界預料首度未超過2位數,然總額亦已達9543億元,惟今年再度以個位數增幅支應國防預算,復以近期亞太地區緊張情勢未見緩和,包括美、「中」持續於朝鮮半島、南海等地呈現軍事對峙,且共軍航艦、隱形戰機等海空先進裝備陸續量產,南海島礁軍事建設方興未艾,與其軍改啟動後,組織及兵力結構大幅調整等,已為中共軍力發展之關鍵時刻,均需投入巨額軍費,故其國防預算增幅創下17年來新低紀錄,箇中原因引發外界關注。

 事實上,中共從未改變「國防建設必須服膺於經濟建設大局」的戰略方針。1985年鄧小平主持中共「中央」軍委擴大會議時,以「和平與發展是當代世界的兩大主題」為背景,要求共軍充分利用大戰爆發可能性降低的有利環境,服從經濟建設大局,增強現代化作戰能力。此後,經濟發展始終為中共戰略優先考量,並將軍力發展置於其次地位,在此策略下,依托經濟高速增長,除為中共軍事發展挹注充足財政支援,並奠定軍民科技研發基礎。宏觀當前整體國際局勢,中共建設「一帶一路」發展戰略成為其全球競爭成敗關鍵,是以中共克制帳面國防預算之意涵,即具體呈現在集中資源發展經濟仍為大局抉擇,以及釋放善意降低國際社會對「中國威脅論」疑慮等方面。

 國防預算增長趨緩背後真相

 只是中共國防預算增幅看似趨緩,經費總額不斷攀升卻是事實,實際規模也易被忽略,況且前述共軍刻正推動深化國防與軍事改革,預算增幅有限係因目前組織改編、人員裁減、裝備調整等作業推動尚未到達基層部隊機關,且部分改革構想尚在論證與實驗階段,致使真正的軍改預算需求高峰仍在醞釀,更遑論中共國防預算除人員、作訓及裝備等維持費外,帳面數字並未包含軍科研發、軍事建設等經費常為外界詬病,即為「隱藏性軍事預算支出」,研究共軍之學者亦曾指出,自2016年起,共軍裁軍30萬人的疏處開支均被排除在國防預算之外,軍事現代化與敏感項目研究等長期性投資更早是如此。

 在可預見的未來,中共以保守帳面國防預算保障綜合國力增長的策略雖還不會改變,但分析中共持續於區域內從事軍備競賽,以及近年以軍力支撑強硬對外維權策略等現象可以發現,日後中共國防預算變化不僅將與經濟成長形成正比,對戰略環境及所負任務等實際軍事需求的評估,將日益成為預算分配考量的主要因素;進一步探查中共軍改進程,其改編七大軍區為五大戰區、整併行政管理部門、成立聯合作戰指揮體制與新軍種等,均為全局性及根本性改革,由組織精簡所節約的經費將更能真正用於軍隊建設與訓練,顯示預算增速雖然下降,戰力卻反而提升,長期看來,更是大幅擴增國防預算規模的前奏曲。

 中共軍改戰略擴張意圖明顯

 雖然中共國防預算的有限增長,亦可說明中共對掌控周邊軍事危機存有一定自信,不至於主動挑起衝突爭端,但中共官方導引社會輿論支持強軍政策,暗示其對外戰略具有相當程度之擴張性已不容忽視。在區域方面,中共深知其國防預算總額、當前經濟實力與綜合國力等,在短期內仍無法與美國抗衡,故其軍兵種改革關鍵重點在適應新國際戰略需求,使軍事影響力得以向外發揮而擴大海軍及火箭軍編制,發展「新型軍事力量」,改變傳統大陸軍格局,轉為各軍種地位平等的作法,勢將對區域局勢穩定造成深遠負面影響。

 在臺海方面,眾多國外研究均不約而同指明,儘管中共國防預算增長趨緩,但其經費運用卻更有效率及更具集中性,如由近年大量新型艦艇先後服役即知,建設海軍已為共軍優先要務,其目的不只是在為所謂的「珍珠鏈」戰略服務,共軍將東部戰區陸軍兩棲機械化部隊編入海軍陸戰隊的作為,凸顯其始終在積極進行奪占東、南海島礁,以及展開對臺軍事行動的針對性準備。固然,大陸學者經常表示其國防預算乃至於「人均軍費」等,仍遠低於西方先進國家,惟若依國際關係理論所指,安全威脅係由能力與意圖之乘積所估算,則對照中共鷹派勢力經常性叫囂及恫嚇,其威脅意涵不言可喻。

 結語

 按市場匯率估算,大陸GDP將可於2050年達到美國的1.3倍,在中共未來勢將提高其國防預算占GDP比重超越2%的情況下,屆時中共國防預算恐將為美國的1.24倍;在此之前,中共很可能早已成為世界首屈一指的軍事強權。中共總書記習近平執政後即以追求「中華民族偉大復興」為號召,在提出「中國夢」同時,強調「強國必先強軍」,卻與其官方長期宣稱的「永遠不搞軍事擴張」明顯扞格,復以近年中共不斷對外軍事挑釁,更顯其國防政策諱莫如深,不僅與其「和平發展」論述背道而馳、自相矛盾,且其軍力發展也已成為區域安全的不穩定因素。

(作者為淡江大學國際事務暨戰略研究所博士班)

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