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社論

【社論】建構有利環境 提高國人生育率

 近年來,由於經濟發展及社會人口結構變化,造成全球一致的高齡人口激增與少子化現象,除成為現代社會的主要隱憂,且有愈來愈嚴重趨勢。有些國家甚至因為生育人口少於死亡人口,呈現人口負成長;未來也將導致人口年齡結構迅速老化,使年輕世代人口扶養負擔加重。

 從實際面向言,生育率持續下滑,將造成人力資源減少或停滯不增,影響經濟發展及整體國力。這不單單是社會問題,對國家整體發展也會造成重大影響,可說已成為國安層次的重要議題。

 以國內現況而言,由於臺灣女性總生育率從民國73年開始下降,已低於2.1人的替代水準,尤其每逢虎年,生育率往往更低。舉例而言,民國99年的虎年,全國生育率不到0.9%,嚴重衝擊就學及服兵役人口;去年各校擔心的升學大限,則是受到上一個虎年的影響,造成後段班大學招生不足。下一次的升學大限,問題勢必更嚴重。目前,我國已名列全世界最低生育率的國家之一,人口發展明顯呈現「高齡化」及「少子化」。這種人口結構,對人力資源、國家財政預算、社會福利制度,都將造成重大衝擊。

 事實上,早在民國95年,我國出版第一本國家安全報告中,就已指出少子化及人口問題的重要性。政府相關單位也陸續提出各種補助、獎勵生育的措施,希望能夠緩和少子化問題的嚴重性。這兩年,情況雖然稍有改善,但是依然無法有效解決少子化問題。為因應此一狀況,衛福部日前成立專責辦公室,其實就是基於國家安全觀點,考量未來國家發展,希望整合各部會資源,制定有效解決的政策與制度。

 就一個民主國家而言,生育多少兒女,完全是個人偏好與自由,絕對不能採取強制手段,否則將造成人口與性別的不平衡。例如,中共以往採取一胎化政策,即造成男性人口多於女性。在重男觀念濃厚的農村地區,墮胎殺女嬰事件非常頻繁。但如採取獎勵措施,金額過大恐影響國家財政;金額過小又無濟於事,根本無法產生效果。以財政狀況較佳的臺北市為例,目前生育一胎,獎勵津貼為2萬元;5歲以前,每個月發給育兒津貼2500元。讀幼稚園雖能每人補助15000元,但只補助大班一年而已,對非雙薪家庭或剛就業的年輕人而言,養兒育女的支出,實在是不小的負擔。

 要解決少子化問題,必須自人力資源供給、社會福利制度雙管齊下。如僅靠生育數字增加,根本無法立即因應人口結構的變化,必須配合制定以吸收高素質人口移入為主要目標的移民政策,逐步建立動態的監督管理機制。目前,我國正在形成多族裔的社會,從各國移入臺灣的人口急速增加,或可緩和人力資源減少的衝擊,但也形成新的經濟、文化、社會及政治挑戰。政府對於如何引進外國高素質人才,以及新移民下一代的教育與培育,已經投入非常多的心力。其根本目標,即是因應少子化現況。

 在社會福利制度方面,增加各種家庭福利政策,本來就是改善少子化趨勢的關鍵。但政策上,並不能只依靠補助個人的現金給付,讓個別家庭自己解決問題;相反的,應該採取由政府創建制度、運用市場力量、配合國家社會支持的普遍式福利模式,建立支持家庭的友善體系,逐步建構保護母親、照顧兒童的政策;同時也要提升女性的勞動參與率和生育率,確保兒童照護的品質,讓人民對政府有信心。有專家提出,5歲以下幼童由國家養育,其實是一個很好的構想,但需要獲得人民信任的配套措施。

 上述各種作為,首要措施即在維持現有的生育率,以避免未來人力資源之困境更加惡化。甚至,政府應在財政負擔許可的情況下,檢討各種托育及福利政策,將照護年齡向下延伸,強化社區保母證照及管理制度,以減輕家庭養育兒女的負擔,藉此提高國人生育下一代的意願;另可透過政府稅制與法律措施,全面檢討影響結婚、生育、收養、繼承相關之法令,特別是民法與稅制,以鼓勵在不同社會條件下的家庭,找到適合自己的條件,成立多子女的家庭。

 我們欣見政府站在國家安全的觀點,解決少子化問題,但重要的是,應將重心放在建構有利生育環境,才能實質挹注和提升未來人力資源。尤其應該體認,少子化問題的處理應為長期性、全觀性之政策,並非以單一部會的責任,方能收到實效。

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