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【軍事論壇】美國「國家安全會議」體系與聯合作戰(上)

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◎韓岡明

 前言

 美國總統川普(Donald Trump)於2017年1月28日發布「總統備忘錄」(Presidential Memorandum),同意白宮策略長(White House Chief Strategist)巴農(Steve Bannon)參加「國家安全會議」(National Security Council, NSC),並成為「國家安全會議」的固定成員,取代原本法定出席的「參謀首長聯席會議主席」(Chairman of the Joint Chiefs of Staff, CJCS)及「國家情報總監」(Director of National Intelligence, DNI),但2017年4月5日白宮再次宣布,「國家安全會議」巴農遭到除名,並恢復「參謀首長聯席會議主席」與「國家情報總監」的固定列席地位,使得美國「國家安全會議」再度成為媒體重視的焦點。美國「國家安全會議」所制定的「國家安全戰略」(National Security Strategy, NSS)報告,是指導「國防戰略」(National Defense Strategy, NDS)及「四年期國防總檢討」(Quadrennial Defense Review, QDR)的重要依據,對於美軍聯合作戰的成功與否至關重要。因此本文的撰寫,是希望從軍事觀點,探討美國「國家安全會議」體系在聯合作戰所扮演的角色,以為國軍在規劃聯合作戰計畫作為時的參考。

 美國「國家安全會議」體系運作機制

 美國由總統指導的「國家安全會議」體系是美國國防部「國防規劃體系」(Defense Planning System)4個次級體系之首,其餘分別是:參謀首長聯席會議主席負責的「聯合戰略規劃體系」(Joint Strategic Planning System, JSPS)、國防部長負責的「規劃、設計暨預算執行體系」(Planning, Programming and Budgeting Execution, PPBE)及戰區司令負責的「適應性規劃暨執行體系」(Adaptive Planning and Execution System, APEX)。這4個次級體系彼此相互支持與制衡,體系間的連結與反饋機制成為此體系順利運轉之關鍵。尤以「國家安全會議」體系位居4大體系之源頭,是美國國家戰略層級最高決策及指導體系,也是美軍戰區制定戰役計畫與啟動或終戰指導的主要機制。

 美國「國家安全會議」體系歷史沿革

 美國「國家安全會議」體系最重要的運作機制為「國家安全會議」,該會議成立於1947年9月18日通過的「國家安全法」(National Security Act, NSA),並成立國防部(Department of Defense)。該法案通過的背景,主要是第二次世界大戰羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)總統仿效英國「帝國國防委員會」(Committee of Imperial Defense)的模式,在戰爭期間採取任務編組的方式成立美國「國務院-戰爭-海軍協調委員會」(The State-War-Navy Coordinating Committee, SWNCC),以有效整合外交與軍事部門不同意見;另外戰爭期間戰爭(陸軍)部與海軍部對於太平洋戰爭的戰略決策嚴重分歧,且當時負責橫向協調的「陸海軍聯合委員會」(The Joint Army and Navy Board)也沒有發揮整合的功能。使得戰後美國杜魯門總統殷盼建構國家層級的協調機制,藉以整合不同部門及軍方的政策,並能適時提供總統專業「諮詢」意見,因此堅信成立「國家安全會議」的必要。其成員除總統擔任主席外,法定成員包括:副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席(軍事顧問)、國家情報總監(Director of National Intelligence)及其他經總統指定之專業人士。

 美國「國家安全會議」體系之重要文件

 美國「國家安全會議」體系是啟動美軍「國防規劃體系」上層指導的重要架構。所以美國「國家安全會議」依法必須發布「國家安全戰略」報告,然後美國國防部長再依「國家安全戰略」的目標,據以擬定「國防戰略」及「四年期國防總檢討」。因此,「國家安全戰略」、「國防戰略」與「四年期國防總檢討」等報告可視為美國「國家安全會議」體系運作的重要文件。

 一、國家安全戰略(NSS)

 美國「國家安全戰略」報告是指導國家方針及建軍方向最重要的文件。其法源依據主要為1986所通過的「高尼法案」第603款規定,美國總統應於每年函送國會下一會計年度預算書時,向國會提交「國家安全戰略」報告。其目的主要是依據總統施政理念,提供各部會戰略指導、整合與協調不同意見、並配合施政重點統籌分配國防資源,因此由美國總統簽署的「國家安全戰略」可以說是美國政府部門最重要的政策指導綱領,所以每次的公布都會引起國際社會高度的關切與矚目。

 每位總統對於「國家安全戰略」的重視程度不同,老布希總統4年任內提出2份;柯林頓總統8年任內提出7份;小布希總統8年任內提出2份,主要是以反恐為主要目標,強調「先發制人」,共同打擊全球恐怖組織及終止獨裁政體;美國前總統歐巴馬上任後,也於2010年及2015年公布「國家安全戰略」,前者將重點置於經濟發展及國土安全,對於區域安全也有別於前任布希總統的單邊主義,尋求與區域強權的合作,2015年的報告則包括處理烏克蘭危機、打擊「伊斯蘭國」極端組織、及「亞洲再平衡」等政策。2017年1月20日川普就任美國總統,相信他的「國家安全戰略」也會是各國關注的焦點。

 二、國防戰略(NDS)

 美國「國防戰略」並不是法定規定必須要發布的文件,但國防部長可依需要,根據總統「國家安全戰略」的指導,提出美軍國防力量長期努力的目標,並提供國防部戰略指導的框架,特別是針對戰役及應變規劃、武力發展及情報整備等,它同時反應「四年期國防總檢討」的結果及戰役學習的經驗,闡釋美軍如何與友盟國家形塑戰場環境,以利贏得戰爭的勝利。

 目前美國國防部僅於2005年及2008年發表2個版本的「國防戰略」。2005年倫斯斐擔任國防部長,由於發生「911恐怖攻擊事件」,美國國內保守主義情緒上升,所以「國防戰略」依循2002年版的「國家安全戰略」框架,設定其目標為:(一)確保美國本土不受攻擊;(二)確保戰略通道的安全及美國在全球的行動自由;(三)加強與盟國及友邦的關係;(四)建立有利美國安全的環境。2008年勞勃·蓋茲(Robert M. Gates)擔任國防部長,美軍的「國防戰略」還是以「反恐」為主軸,將重點優先置於國土安全、持續反恐戰爭、必要時採取「先發制人」、以及強調非傳統安全領域的軍事行動。之後美國歷任的國防部長就沒有對外發表正式的「國防戰略」,美國的國防政策就聚焦於「四年期國防總檢討」。

(待續)

(本文作者為全民防衛動員室主任)

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