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軍事論壇

【軍事論壇】美國「國家安全會議」體系與聯合作戰(下)

◎韓岡明

 三、四年期國防總檢討(QDR)

 美國「四年期國防總檢討」是國防部對外公開的正式文件。根據1996年國會所通過的「軍隊結構審查法」(Military Force Structure Review Act),規定美軍每4年必須檢視所面對的軍事威脅、審查各軍種的軍事能力、並提出可達成的國防戰略目標。但在國防部1997年第1次發布「四年期國防總檢討」之前,美軍實際上已進行2次全盤性的「國防總檢」,分別是1990年的「基礎兵力分析」( Base Force Analysis),以及1993年的「通盤檢討」 ( Bottom-Up Review)。主要是1991年蘇聯解體後,在總統(老布希及柯林頓)及國會的雙重壓力下,美國國防部重新檢視新的戰略環境及威脅,並調整兵力結構及縮減國防預算。

 國防部依據「軍隊結構審查法」規定,配合總統任期每4年針對戰略環境、規劃程序(programs)及可用資源(resources)進行廣泛的審查。特別是藉由調整部隊結構、武器裝備及國防預算等相關條件,確保軍隊能夠在「國家安全戰略」及「國防戰略」的規劃下,成功執行所有任務。因此美國設計「四年期國防總檢討」的目的,可使新任的國防部長,依總統所簽署的「國家安全戰略」指導,確實檢討軍事戰略環境的改變及以往國防政策的缺漏,制定未來國防建軍新的方向,不但符合責任政治精神,亦可讓國會發揮監督效益及使國防政策更加透明化。截至2016年美軍共計發布5次「四年期國防總檢討」,分別是1997年2月、2001年9月、2006年2月、2010年2月及2014年3月等,依此推論川普的「四年期國防總檢討」應該約在2018年2月,可以說是美國國防戰略最高指導文件。

 美國「國家安全會議」體系的功能

 美軍「國家安全會議」體系發布的文件包括:「國家安全戰略」、「國防戰略」及「四年期國防總檢討」等報告,其功能主要就是,預判傳統及非傳統安全可能帶來的威脅,提出解決問題的戰略指導,宣示未來施政重點,並整合部會間的不同意見及依施政重點統籌分配國防資源,藉以形塑戰時有利的作戰環境,包括軍事轉型,使得國家戰略體系由上到下一以貫之。

 一、提供戰略指導

 美國「國家安全會議」體系為4大次級計畫體系之首。美國總統審慎考量國際情勢變化、美國國土安全威脅、經濟發展需要、自由民主普世價值及其主觀的治國理念,完成「國家安全戰略」報告,成為各部會最高戰略指導原則。就軍事層面來說,「國家安全戰略」向下指導國防部長所擬定的「國防戰略」或「四年期國防總檢討」,成為聯席會議主席「聯合戰略規劃體系」(Joint Strategic Planning System, JSPS)的參考依據,並據以完成「軍事戰略」及「聯合戰略能力計畫」(Joint Strategic Capabilities Plan, JSCP)等文件;該2份文件又指導戰區司令所負責的「適應性規劃暨執行體系(APEX)」,最後完成「應急規劃」(Contingency Planning)及戰役計畫(Campaign Plan),完備相關危機處理程序及作戰準備。

 二、宣示施政重點

 美國歷任總統藉由「國家安全戰略」報告的公布,決定美國對外關係的重點及指導國防軍事的發展,讓全世界的國家皆能清楚知道美國未來的政策方向及在國際間所要扮演的角色。諸如老布希總統的「國家安全戰略」,先後強調「世界新秩序」及「超越圍堵」等觀點,在亞太地區則主張以雙邊軍事盟約為基礎的「扇形戰略論」(fan-spread);柯林頓總統則強調「擴大」(enlargement)與「交往」 (engagement) 的「國家安全戰略」,在此架構下,亞太地區主張「新太平洋共同體」(A New Pacific Community);小布希總統2次「國家安全戰略」,皆是以反恐為主要目標,同時發展出「單邊主義」、「先發制人」的軍事戰略,亞太地區則主張與中共「既競爭又交往」;歐巴馬總統的「國家安全戰略」主張以「國際合作」取代「單邊主義」,同時放棄「先發制人」的戰略思維,在亞洲則強調「亞太再平衡」(Asia-pacific rebalance)戰略。因此每一任美國總統發布的「國家安全戰略」,都是楬櫫任期內的施政重點,也期望友盟國家能夠同步參與。

 三、意見協調與整合

 美國「國家安全會議」體系另一個重要的功能,就是擔任各部會意見協調與整合的角色。由於歷經二次世界大戰太平洋戰爭,美國陸軍麥克阿瑟與海軍尼米兹對於「跳島戰略」(Island hopping)的不同意見無法整合,因此杜魯門總統於戰後積極通過「國家安全法」並建立「國家安全會議」,其目的之一就是希望藉由「國家安全會議」體系整合部會及軍種間的歧見。特別是 1969 年美國首次對「國家安全會議」進行重大的組織改造,當時擔任尼克森總統國家安全顧問(National Security Advisor) 的季辛吉,從功能上主張「國家安全會議」是美國政府在戰略層級上「唯一」的協調整合機制,也是總統下達決心的重要「諮詢」場所,因此歷任總統對於「國家安全會議」的依賴不言而喻。

 四、統籌分配國防資源

 落實美國「國家安全戰略」施政的重點,就必須依靠國防部長運用「規劃、設計暨預算執行體系」(PPBE)來達成。美國國防部長依據並考量「軍事戰略」及各軍種年度規劃所需要的資源及優先順序,轉化成為預算需求後呈報總統核定,並送交國會授權與撥款。此機制保障各軍種所提之專業軍事建議,更可有效統籌分配國家可用之國防資源,使國家預算及國防資源分配運用最優化。美國總統川普提出上任後首份財政預算,宣布2018年大幅增加國防預算540億美元,主要用來強化軍事裝備(海空軍)及擴充特種部隊的人數,並提升美軍在國際海域的威懾力,就是落實「美國優先」施政理念所做的國防預算分配。國防部長亦可藉此支持總統所制定之「國家安全戰略」,以達成國家安全目標。                               

 結語

 美國「國家安全會議」體系是美軍啟動「國防戰略規劃」的源頭,其所產出的「國家安全戰略」報告即為制定各部會政策或戰略指導之重要依據,更為美軍聯合作戰機制不可或缺的關鍵體系。

 在二次世界大戰後誕生的美國「國家安全會議」則為該體系運作的主要運作機制,主要就是強調「諮詢」與「整合」的觀念,藉由「國家安全會議」國安團隊及軍事專業領域人員的參與,評估全球局勢,對有關「國防與軍事」方面等問題意見具申,透過「國家安全會議」的機制,整合各方的意見與建議,提供總統在決定國防政策方向、下達戰略指導或選擇行動方案時,能保持客觀冷靜的態度,實施通盤性考量,以確保決策方向與行動方案均能符合當前情勢發展及國家安全的需求,以產生至當的決心與指導。我國「國家安全會議」的機制與功能,亦可參酌並借鏡美國「國家安全會議」體系運作的模式,協助總統下達最適切的國防政策與建軍方向,國防部則藉由「四年期國防總檢討」爭取國人支持及預算編列,達成「國家安全戰略」所設定的目標,以確保國家長治久安。

(本文作者為全民防衛動員室主任)

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