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國際瞭望

【國際瞭望】安理會通過「制裁北韓」下的美中競賽

◎胡敏遠

 今(2017)年4月28日,聯合國安全理事會召開部長級會議,通過對北韓的制裁案;制裁目的是要確保朝鮮半島「無核化」及懲罰北韓以飛彈威脅鄰國,造成區域的動盪。美國要求所有與北韓交往的國家必須停止金融與貿易往來,特別是要孤立北韓的金融交往。美國認為必要時,可採用武力方式解決朝鮮問題。但經過各國的討論,最後協議為:朝鮮半島需達到無核化的目標,各國同時併用外交、經濟與武力威嚇等手段,以限制北韓核武發展。

 值得一提的是,制裁案才剛通過,北韓隨即在隔天(4月29日)發射了一枚KN-17型的中程飛彈,除表達抗議,也告知國際社會其不屈服的決心。雖然試射的飛彈在升空70公里後隨即爆炸,其對美、「中」聯合制裁北韓的戰略意圖,無疑是嚴峻的挑釁。當前朝鮮半島緊張局勢如何緩和下來,美、「中」兩國的意圖與盤算能否達成,北韓無核化的目標可否實現,深值研究。

 美主導決議經濟制裁 俄「中」保留

 4月28日安理會部長級會議,是由美國國務卿提勒森擔任輪值主席,他在會中提出3項制裁。首先,所有會員國必須切實履行安理會2321及2270號決議承諾;其次,呼籲所有國家暫停或降低與北韓的外交關係層級,以免北韓藉由外交特權取得非法的核武及飛彈技術;最後,國際社會必須持續孤立北韓財政,針對北韓政權及個人採取新的經濟制裁。美方也不會遲疑制裁暗地資助北韓的國家、政權或個人的非法行徑。

中共外交部長則認為,美、朝雙方都應立即暫停軍事威脅對方(中共稱之「雙暫停」)並進行直接對話。中共反對直接用武力方式解決北韓的核武問題,但也反對朝鮮半島任何一方擁有核子武器。俄羅斯支持中共立場,同時又再提美國應撤回薩德反飛彈系統。南韓外長提議,所有與北韓有交往的國家(主要指中共)應停止對北韓石油及能源的供應。最後,安理會在美國的主導下作出決議:「各國必須用盡最大經濟力道,切斷直接資助北韓核武與飛彈計畫的貿易關係。國際社會應暫停北韓工作人員流動,禁止從北韓進口礦物,尤其是煤礦。」中共、俄羅斯對於禁止向北韓輸運能源,持保留態度。

 中共藉北韓限核議題增談判籌碼

 中共在北韓「核問題」的處理上,實居關鍵角色,其所操縱的議題正是其與美國博弈的槓桿。中共的處理方式能否符合各造要求,對中共而言可謂一把「雙刃劍」;能夠從中獲取利益,也可能讓自己受到傷害。當前,美國雖對北韓進行封鎖,並以大軍壓境方式強迫平壤政權放棄核試驗。然而美國並未作好開戰後可能帶來損失的準備,亦未獲得聯合國安理會出兵的支持。因此,在限制北韓核武發展的策略上,不得不再回到原來的「談判套路」。美國必需要獲得中共及俄羅斯兩個大國的幫助,北韓的行徑才有可能受到約束。相對的,中共正可以此作為與美國在其他領域( 南海、東海、經貿)談判的籌碼。

 俄羅斯亞太戰略所需 聯「中」制美

 俄國在亞太地區的戰略角色始終是配合中共演出,主因其在太平洋地區的軍力及影響力,大不如前。然而,4月6日美國對敍利亞發射了59枚巡弋飛彈後,美、俄之間的戰略衝突,立刻浮上檯面。俄羅斯在安理會上反對美國對北韓動武的發言,以及強烈要求美國必須撤出在南韓部署的薩德系統,都可看出俄羅斯對美國的不滿。在朝核問題上,俄傾向與中共聯手制約美國。

 美評估 聯手俄「中」最符利益

 依據聯合國原子能源署最新調查,北韓製核能力已初具規模,以每6-7週的時間,即可生產一顆核子彈。另外,北韓的洲際彈道能力正朝向「精準度」與遠距離(1500公里以上)方向發展。聯合國的調查報告,實際上已對美國決策層級造成巨大影響。

 目前,北韓較欠缺的技術是洲際飛彈與核彈頭結合的科技,即所謂遠距離的核打擊能力。美國若無法在近期內將北韓核問題徹底解決,未來北韓「核打擊」能力有可能建設成功。屆時,美國在亞太地區的海外基地、僑民及盟邦國家(日本、南韓、菲律賓…)都將籠罩在北韓的核武威脅中。

 美國一再宣稱對朝動武是一項戰略選項。然發動戰爭的代價包括美國在南韓近25萬僑民的安全;大首爾地區2千多萬人立即面臨北韓砲火的蹂躪;再者,南韓政府是否願意以戰爭手段解決北韓核武問題,都將是美國動武的重要考慮。

 基此,美國付出最小代價及從中獲得期盼的利益,仍是藉由國際談判方式,尋求「中」俄國家的幫忙,以限制北韓的逾越行徑,最為符合美國的國家利益。

 未來觀察與我國的省思

 限制北韓核武發展的關鍵仍在中共的態度與作為,北韓90%以上的貿易進出口與能源輸運都來自中國大陸,金融的往來幾乎都透過在中國大陸的商務代理人,將資金搬運進朝鮮。因此,中共若嚴格管制北韓的進出貿易,封鎖能源進口,不僅無法讓北韓再繼續發展核彈,其民生及經濟物資也將立即受到威脅。此點,正是中共可以控制北韓的重要手段,同時也可以此對美國要求,作為在其他領域的談判的對價籌碼。觀察朝鮮半島的未來發展,可從以下三項指標,一窺堂奧。

 首先,美國對中共在南海問題,以及美、「中」貿易談判上的退讓程度。一旦美國的退讓程度夠大,中共對北韓的施壓與禁運也一定會加大;反之,美國單方面想限制北韓核武的戰爭代價,可能付出更大。其次,美、日是否有從朝鮮半島撤僑的舉措;一旦實施,美、「中」之間的博弈可能告吹,戰爭風雲即將展開。最後,若朝鮮核武發展受到控制,美、「中」之間的合作,是否會破壞「中」、俄之間長久以來的合作默契。

 美、「中」、俄3個強國都想積極介入北韓的「限核」事件,3方真正的打算仍是以其最大的利益為考量,對於是否能為東亞地區的安定有所貢獻,可能都不是3方所關心的問題。臺灣夾處在美、「中」兩大國之間,我們應慎防倘若美、「中」在北韓問題的談判中,臺灣被當成美國與中共交換的一個籌碼,則對我國的國家利益將造成巨大傷害。(國防大學戰略研究所教師)

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