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寰宇韜略

【寰宇韜略】無人機擴散 衝擊美政策選項(上)

中共大量銷售無人機到全球市場。圖為其生產的翼龍。(法新社資料照片)
中共大量銷售無人機到全球市場。圖為其生產的翼龍。(法新社資料照片)

◎邱榮守(譯)

 美國在無人機領域的獨占地位已經結束。至今已超過30個國家擁有或正在研發武裝無人機,且至少90個國家和某些非國家組織已擁有非武裝無人機;無人機科技的擴散已是未來不可避免的趨勢。美國各方面的政策落差與不協調現象,已嚴重減損其影響擴散行為與維護國家利益的能力。智庫新美國安全中心(CNAS)特別針對此議題進行分析並提出政策建議。本報特別摘錄重要內容與讀者共享。(編按)

 前言

 全球擁有或正在研發武裝無人機的國家已超過30個,且至少90個國家和某些非國家組織已擁有非武裝無人機。無人機持續性的擴散除產生新的國際交往模式外,亦增加事件行為的不確定性,尤其是在危機穩定、情勢升級與主權規範等方面。為有效因應無人機的擴散問題,美國相關部門已經採取個別或多面向的政策補救措施,以確保其使用能夠符合美國的利益。

 無人機技術已經大幅擴散,以色列和中共大量銷售無人機到全球市場,且愈來愈多的國家開始採取國內研發自製生產。儘管美國可以延緩高機敏性軍事硬體的擴散,如匿踪、通信保護、先進自主功能及其他相關高科技,但初階功能的無人機科技已經擴散到無法阻止蔓延。因此,美國應該運用實際作為來影響它國對於無人機的使用模式,並宣導和頒布適當的行為規範。

 過去2年來,為有效因應無人機擴散所引發的各種挑戰,美國已採取重大步驟來制訂政策及尋求國際共識。如在2015年2月,美國策頒軍用無人機空中系統或無人機的新出口政策,要求購買美國無人機的國家必須接受「合理使用原則」的約束。

 在2016年10月,美國依政策指導與40幾個國家共同簽署「武裝或具攻擊能力無人機出口暨後續使用聯合宣言」,成為國際間規範武裝無人機出口與使用的重要依據。

 雖然,上述2項政策原則的結合已經開啟武裝無人機使用規範的雛形架構,然而,美國在各方面的政策落差與不協調性,已經嚴重減損其後續形塑擴散行為與維護國家利益的能力。如果美國在無人機的新政策上無法扮演主導的角色,那麼其他國家必會取而代之,建立可能與美國利益相衝突的規範性架構,並使無人機持續地擴散下去。川普政府應藉新任機會重新檢視美國在無人機擴散與使用方面的政策效益,進而提出後續革新方針。

 美國的政策目標

 從美國相關無人機擴散的政策內容可以歸納出5項重要目標:1.保護美國在法律與政治上使用無人機的行動自由;2.維持美國軍事科技領先於潛在競爭者;3.改善重要夥伴與聯盟的軍事能力;4.防止或減緩具殺傷力之無人機技術的擴散;5.形塑其他國家使用無人機的行為。其中有些政策正陷入執行困境,而現行的行政措施也無力解決這些問題。對於美國無人機出口及打擊任務的透明度等兩個重要政策領域,美國尚未啟動全面性的政策調整來面對無人機擴散所延伸出來的各種安全挑戰。

 美國無人機出口政策一直以擴散管制為優先目標,此措施大大犧牲了美國其他相關的利益,包括維持技術領先、提升戰略夥伴能力及形塑他國如何使用無人機的行為。到目前為止,美國仍是透過無人機出口管制手段來達到減緩無人機擴散的目的,尤其是屬於「飛彈技術管制建制(MTCR)」第1類管制項目之武裝和較大型無人機。事實上,美國的出口管制措施根本無法阻止無人機的擴散,因為其他國家可以在全球市場上向中共或以色列等國家採購無人機。更重要的是,當合作夥伴最後是透過其他管道來獲得無人機時,美國將失去一個可以深化彼此國防關係、提升相互操作能力及影響他國對於無人機使用行為的重要良機。

 另外,美國為了確保行動自由而在正規軍事行動之外,秘密使用無人機來遂行擊殺恐怖分子任務,此舉一直給世人留下不好的印象,並認為美國可能在進行非法的軍事活動。如果其他國家也仿效美國開始以無人機來大量進行被視為非法的任務時,它可能會連帶影響國際社會對美國後續行動的合法性認知。同時,關於國際法根本無法管制無人機行為的看法,也可能會變相鼓勵有心者用其來從事非法行動。因此,美國除了要提高無人機使用的透明度外,更應該努力積極地訂頒相關使用規範,就像所有的武器一樣,無人機的使用必須遵循國際的相關法規。儘管可能無法完全約束那些不尊重法治的行為者,但其將有助於彰顯美國在使用無人機方面與其他國家的差異性。

 美國無人機發展史

 美國研發無人機的需求主要是根源於冷戰時期要對蘇聯軍力實施持續性的監視,並由美空軍和情報部門共同推動。用無人機執行侵入式的監視行動和勿需冒著損失飛行員的風險是其明顯的優點之一,特別是在1960年發生美國U-2高空偵察機在蘇聯境內被擊落的事件。美國無人機在1960年初期已具備作戰能力,原先計畫要派遣無人機執行古巴飛彈部署的偵察任務,後來因怕蘇聯發現美國的新戰具而在最後一刻取消任務。

 美國從1964年開始派遣無人機來偵察中共境內的防空系統與核武發展,並在越戰期間執行戰損評估任務,以「越南後衛二號」轟炸行動為例,其約執行93%的目標偵照任務。由於技術整合與歐洲空域管理的法規限制,使得無人機在歐洲地區的部署運用並沒有很順利。儘管美國大幅限制無人機的使用,其技術發展於1980至1990年代漸漸成熟。到了1990年代中期,美國終於成功研發了可以透過衛星操控的持久性監視無人機:MQ-1掠奪者,並於1995年首次部署於波士尼亞執行目標情資傳送給戰鬥機、難民營流動資訊及戰損評估等任務。

 為了有效打擊恐怖分子高價值目標,美國啟動無人機的武裝任務並自2001年初開始進行首架掠奪者無人機裝備地獄火飛彈工程,但由於技術問題直到同年11月才成功完成首次攻擊行動。從今以後,使用武裝無人機從遠端遙控攻擊恐怖分子開始成為一種新的作戰模式。根據非政府組織的估計,小布希總統任內共核准50次的無人機攻機,約擊殺296名恐怖分子;歐巴馬總統則擴大無人機的使用,至2016年初計核准506次攻擊任務,約擊殺3040名恐怖分子。

 川普總統上任後,更發誓要使用更積極的手段來對抗恐怖主義,並授權中央情報局執行無人機攻擊任務。川普政府在執政前幾個月的無人機攻擊次數為每天一次,遠遠超過歐巴馬政府時期之每5.4天一次的攻擊頻率。

(待續)

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