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寰宇韜略

【寰宇韜略】以色列形塑國防產業 展新契機(中)

◎李華強(譯)

(接上文)

 觀察以國防部對國防產業研發與製造政策的影響,概可分以下4階段:

 ■第1階段(1947至1963年)

 強力主導國防現代化 掌控制權

 自以國建國至首任總理兼國防部長班‧古里安於1963年下台,饒具遠見的構想係促進科技發展,並將研究成果導向軍事用途;本土化發展先進與獨特武器,追求不依賴外國供應者的國防獨立目標。儘管期間或多或少背離經濟與市場的現實考量,但在涉及本土研發和製造決策上,對於其伴隨的不確定性和風險,則擁有更彈性的權衡空間。1950與1960年代初期國防支出的大幅成長,以及相關產業研發活動如雨後春筍般蓬勃發展的情況,則印證以國當時對此的重視程度。另一個重要因素在於班‧古里安倡導「軍備獨立」,以及外交與國防乃密不可分、相輔相成的政治主張,在其握有國防部長實權的強力推動下,國防部積極介入外交事務。此外,國防部以整個國防產業需求的發言人自居,強力主導科技現代化與私有產業的活動進程,逐漸取得彈藥、飛機與電子產業的直接控制權,確保其製造能量滿足國防軍的戰備需求。簡言之,國防透過涉入外交事務,以及掌控國防產業產能的雙管齊下作法,逐漸取得強勢的主導地位,並形塑國防產業研發和生產的未來走向。

 ■第2階段(1963至1967年)

 務實決策 著重經濟考量

 自1960年代初期艾希柯爾(Levi Eshkol)上台擔任總理後,以國政府即對國防產業抱持較「務實」看法,決策也更看重經濟考量,同時著眼於軍備發展和本土生產帶來的經濟影響。相較於研發階段,生產階段伴隨的不確定性和風險通常較小,再加上生產有助於提升就業率、後續盈收豐碩可觀之考量,故對於本土研發的投資,就可能在「務實」思維下轉為採購「技術訣竅」(know-how)。事實上,這段期間顯示,以國對研發的投資進度趨緩,但在同時又基於經濟考量,持續發展國防產業,並運用其推行國家政策,例如人口分散至郊區(population dispersion to the periphery)與擴大就業,以IMI的32個工廠為例,即分散至16個不同鄉鎮,其中包括Ramat Beka與Mishor Adumim等開發中區域,該沉重的「郊區就業」政策,日後甚至導致IMI在經濟蕭條時難以推行復原計畫。

 ■第3階段(1967至1985年)

 「不依賴他人」主張 再獲青睞

 1960年代末期至1980年代中期,國防產業政策主要受到1967年六日戰爭、1973年贖罪日戰爭,以及法國在六日戰爭前夕對以色列實施武器禁運的影響。贖罪日戰爭後,國防支出飛漲,諸事「以國防為中心」,經濟則為次要考量。值此約10年期間,以國防產業推出大量軍備發展案,例如空對空飛彈(蜻蜓Shafrir 1和2型)、Arava運輸機、生產Kfir戰鬥機(依法國Mirage 5型機改良)、Saar飛彈快艇、Merkava戰車、首架無人機,甚至首度自行開發先進戰機(Lavi);班‧古里安傳承的「不依賴他人」主張,以及本土研發和生產的遠見,則因時事的影響而重獲青睞。

 然而,上述影響仍不足以改變艾希柯爾基於強化產業經濟面向而設下的發展途徑。1960年代末期,IAI成為國營公司;原先政府擁有50%經營權的Elbit與Tadiran公司,則轉為私營公司。現實國防需求驅動的產業快速發展期望,以及基於經濟考量而落實的產業重整作為,兩者之間存在之張力,則透過國防外銷予以化解,俾有效實現軍備發展的完全經濟潛能,且在避免動用國家經費的前提下,得以挹注巨額經費供產業擴張;換言之,儘管軍方的需求殷切繁多,惟若在不外銷的情況下,國防產業將無法負擔用以研發複雜科技產品的沉重經濟負荷。基於此認知,以國防部在1970年代創立「國際防務合作局」(International Defense Cooperation Directorate,簡稱SIBAT),不僅擔任行銷單位,支援外銷國防產品,更重要的是還負責武器外銷許可的監管業務。直到2007年,該監管業務移至國防部另一下轄獨立單位「國防外銷管制局」(Defense Export Controls Agency, DECA);該局的職掌,雖主要扮演有關外交政策的監管角色,然亦藉其授權許可的權力,確保以色列的國家安全和國防利益。從組織設立的現況來看,國防部顯然逐漸取得凌駕其他政府部會的地位,並在軍武外銷業務方面,享有獨立的官僚決斷權。

 ■第4階段(1985年迄今)

 強調商業考量 採精簡作法

 本時期始於1980年代中期,經濟危機重創以國(尤其是國防產業)且力行嚴格經濟政策的時代,並持續30年之久。在此之前,公司的經營階層普遍認為,政府會在其陷入財務危機時伸出援手,故都採取重擴張與成長、輕風險管理與避險的發展策略,形成一種著重技術挑戰,忽視商業經營的產業文化。因此,本時期修正上述文化的作法,包括強化公司的商業考量、強調全面振興與精簡計畫,並進一步推動外銷。產業復原與強化經濟管理模式的許多作法,一直持續至1990年代,部分甚至延續到今日。

 再者,對於國防獨立的主張,以及六日戰爭法國武器禁運令的衝擊影響,也在這個時期首次出現異聲。轉折始於終結Lavi(自行研發先進戰機)計畫的決策,除將部分釋出資源轉注於替代方案外,另將追求目標改為「戰力倍增項目」(force multipliers)──亦即搭配主要武器系統(以巨額的美國軍事金援購得)的原始與獨特解決方案。此一見解反映了1980年代國際軍武市場需求銳減、世界各國努力挽救其軍工基礎,期能安度經濟危機的真實寫照。隨著武器製造商日漸著重於推出創新系統、先進軍事科技擴散全球化的影響日深,以國防產業意識到,僅有獨一無二、本土研發的產品,亦即全球市場未提供,直到在戰場上初試啼聲前都保持機密的項目,才能提供驚奇的戰術優勢,進而整合成為戰略優勢。

(待續)

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