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兩岸論壇

【兩岸論壇】境外受挫 中共「高鐵外交」褪色

中國大陸承攬多國高鐵工程,卻屢遭挫敗。(法新社資料照片)
中國大陸承攬多國高鐵工程,卻屢遭挫敗。(法新社資料照片)

◎ 黃秋龍

 前言

 中共自2005年發起之「高鐵外交」,成為大陸繼「乒乓外交」、「熊貓外交」、「借款外交」之後,與「一帶一路」建設所共同啟動的一種新型外交形式。「高鐵外交」原係以東南亞和中亞國家等鄰國,做為推銷高速鐵路的對象,旨在促進煤炭和鐵礦石等能源資源進口,擴大對周邊國家的影響。隨後,曾逐步衍生為中共外交的重要課題,並被自詡為「中國外交新名片」。目前,「高鐵外交」除歐亞大陸之外,還不斷向非洲和美洲擴展。

 「高鐵外交」曾多次做為習近平、李克強出訪的「黃金名片」,把它宣傳為與核能並列的戰略出口或核心技術。然而,「高鐵外交」以成本低、工期短、高金額低利率貸款等特點,承攬多國的高鐵工程,卻導致屢遭遇挫敗,不僅境外的高鐵項目難產,甚至被取消的項目額度,比在建造經費高出近2倍。而今,「高鐵外交」在國際社會上,已顯露其主客觀局限性,顯然中共領導階層也意識到此問題。

 中共本身主觀因素導致高鐵項目被取消

 中共境外高鐵投資,不僅資訊透明度不足,且政治經濟動機秘而不宣。然而,據《金融時報》(Financial Times, FT)、美國智庫「戰略暨國際研究中心」(Center for Strategic and International Studies, CSIS)最新聯合調查報告顯示,中共在海外共有18個高鐵項目,包括1個已竣工者(土耳其首都安卡拉至伊斯坦堡)、5個在建項目,以及另外12個已對外公布但未動工的項目。其中,被取消的海外高鐵項目,是在建高鐵項目資金規模的1.9倍。在建的5個高鐵項目,分別位於越南、寮國、沙烏地阿拉伯、土耳其和伊朗,總金額約249億美元。被取消的高鐵項目分別位於利比亞、墨西哥、緬甸、委內瑞拉和美國,金額高達475億美元,約是前者的2倍。

 從高鐵項目被取消的形式性因素看來,主要包括當地國認為高鐵項目不夠透明、大陸承建商延誤、項目受到當地民眾反對,或當地爆發內戰。固然,這些看似客觀因素,都非中共政府所能控制。然而,事實上,卻都可藉前期風險評估以及可行性分析,來有效避開。故而,高鐵項目被取消,顯然存在可歸因於中共本身的主觀因素。亦即,中共經常在政治戰略和急切達成交易的情勢,刻意忽視項目本身的商業性和外在風險,才是最終導致項目被取消的真實原因。

 高鐵外交受挫 衝擊「一帶一路」建設

 中共期望透過「一帶一路」核心基礎設施專案項目,參與歐洲港口項目與相關鐵路配套建設。然而,卻因政策資訊透明度不足,引起當地民粹勢力反對,並影響中共與國際社會之互信關係。包括不僅希臘政府阻撓大陸中國遠洋集團,收購希臘最大港口比雷埃夫斯港(Piraeus);甚至,周邊國家也對該收購行動,可能影響自身港口營運而感到不安。再者,中共還意圖從比雷埃夫斯港到匈牙利布達佩斯之間,興建連接中部歐洲的陸海快線。然而,歐盟委員會質疑其財務可行性,既展開調查,甚至認為違反大型交通項目,需公開招標的歐盟法律規範。尤其,歐盟國家接連舉辦大選,民粹勢力之起伏消長,都會對「一帶一路」具有針對與戰略性之投資項目,造成負面影響,局限「一帶一路」政策效能。在歐洲與國際社會具有領先地位的歐洲對外貿易協會(Foreign Trade Association, FTA)總幹事艾偉德(Christian Ewert) ,也曾呼籲中共應提高「一帶一路」的資訊透明度,才能讓雙方受惠。

 中共除原與墨西哥、泰國、委瑞內拉、美國、蒙古、緬甸、利比亞,發展之高鐵項目陸續流產之外,即使幾經波折所承接之印尼「雅萬(雅加達到萬隆)高鐵」,也因與日本競標被迫降價到幾乎無利可圖。由於,該等項目幾乎都由大陸「中國」鐵路總公司承運,以該公司負債高達近5兆人民幣、註冊資本過高、盈利低下等情況看來,「一帶一路」高鐵外交效能顯難保樂觀。故而,從「中國」鐵路總公司既存財務困境看來,更可充分說明高鐵項目之所以被取消,依然還是可歸因於中共本身的主觀因素。

 結語

 「高鐵外交」之所以在短時間內褪色,不僅係中共本身主觀因素與缺乏風險評估所致;而且,所配套的投資項目,又經常具有針對與戰略性,易引發與當地既得利益之衝突,以及民粹主義反彈。事實上,境外投資之評估,各種資本或技術條件,只是必要的形式上能力(Capability);同時,還必須充分考量能力條件所能發揮的職能空間(Capacity)。尤其,當全球先進國家暫緩高鐵建設投資時,「高鐵外交」顯然已與國際政治經濟趨勢相背反。因為,高鐵投資的職能空間,不僅難以盈餘獲利,而且經常引發民怨,包括對環境過度開發之疑慮,沿線建設並未帶動整體經濟成長或產業技術升級,反而加重貧富差距、人口分布失衡,與老齡化社會之經濟負擔,相關問題不可不察。

(作者為元智大學副教授 )

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