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全民國防

【全民國防】毀滅性武器威脅下的全民防衛作為

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◎鄒文豐

 早期民間為對抗盜匪或外敵侵擾,所組織的地方防衛性團體,是為「民防」制度濫觴,故民防定義,即為「動員、組織與指導民眾保鄉自衛的武力及其他民防任務團隊,遂行清剿散敵、維護治安等工作」,無論中、西方皆然。隨近代作戰環境日益複雜,如徵兵制出現使戰爭走向總體戰形式、航空器投入戰場使戰略轟炸成為民眾噩夢等,民防任務也更多樣、重要,演進為「動員民間人、物力,予以適當運用,使其編成組織化、軍事化之戰鬥體,以防衛空襲、入侵等有形戰鬥與謠言、耳語等無形破壞,支援軍事勤務,並協力搶救各種天然災害的民間自衛作為」。

 民防制度已為總體作戰關鍵一環,目的在有效動員全民力量,以防災、救難、協助維持治安、減輕軍事任務負擔,與「全民防衛動員」中「為遂行防衛作戰所實施之戰略守勢形態的國家動員,俾有效運用全國力量支援軍事作戰」等意涵高度相容,在年來國際間包括中東「化武攻擊」、「伊核問題」與東北亞「朝核危機」所引發的「大規模毀滅性武器」(WMD)對人類社群之威脅下,探討民防乃至於全民防衛體系如何因應,更有其居安思危意義,以下謹就民防事務在國際安全環境中的發展,理出對我國全民防衛的啟示。

 民防體系 日益重視

 現代意義的民防始於一戰,轟炸機問世,為削弱敵方戰力、迫使民心屈服,空襲城市、工業區、交通樞紐等戰略性目標成為敵對雙方經常實施的攻擊行動,在「要域防空」戰術應運而生後,參戰國家也開始強化民防工作,如英國即有構築防空避難設施、建立空襲警報系統、管制夜間燈火、組織消防救護等作為;至戰爭期間,歐洲各國體認空襲威脅增大,相繼建立「城市防空體系」,民防工程迅速發展,如法國僅於巴黎即建造共可容納170萬人的多處掩蔽場所,德國亦構築大量防護工程,其雖自1941年起即遭戰略轟炸,至1944年軍火仍能穩定生產,顯示其能有效發揮保護民眾與軍工設施的重大效用;在日本長崎、廣島受原子彈攻擊,乃至二戰結束後,各國更為重視民防工作。

 冷戰時期強權間雖未爆發真實衝突,但兩大陣營基於擔憂敵方佔據優勢的「安全困境」心理,均大量研製洲際彈道飛彈與核武,各國由二戰「原爆」及多次核試所呈現的大規模殺傷與破壞能力,深知一旦爆發核戰,國家政軍與經濟、民生建設勢必遭受嚴重打擊,使民防制度發展更為全面,許多國家陸續以法律形式確立民防體系,不約而同的是,各國都將民防視為全國性防衛措施體系的群眾性活動。冷戰後,隨高新科技武器在戰爭中大量運用,民防工作重要性持續上升,且更有朝搶險救難等方向發展的多功能化趨勢,在保障民眾生命財產安全、減少經濟損失、保存戰爭潛力等方面,具有重要的全民防衛意義。

 毀滅性武器威脅 勿忽略

 「大規模毀滅性武器」一詞,最早出現於1937年的西班牙內戰,是時德國空軍介入並大舉轟炸平民設施,造成慘重傷亡,其空襲行為即被稱為具「大規模毀滅性」。至冷戰時期,WMD基本上係專指核武而言,因核武終究為殺傷力與破壞性最巨大的武器,但在第一次波灣戰後,為因應伊拉克等國可能擁有生物與化學武器的威脅,1991年聯合國安理會第687號決議特別指出,核武、生物及化學武器均屬WMD,為防止其危害世界和平與安全,應以「核武不擴散條約」、「生物武器公約」、「化學武器公約」等國際法限制其發展。

 然而,全球安全環境的現實變化卻未如國際組織設想之順遂。首先,蘇聯解體後,大量核武及導彈技術向「流氓國家」外洩,致使中東、東北亞等區域不穩定因素迅速上升,影響國際情勢;其次,部分早年擁有生化武器與生產技術的國家,如伊拉克、利比亞等,因管理不彰,造成武器儲備流向恐怖組織或極端武裝勢力,形成國際社會隱憂;第三,此等擁有WMD的政府武力,未如美、俄等大國忌諱其可能產生的重大傷害,只為達成作戰目標,動用生化武器亦在所不惜,即如敘利亞於2013與今(2017)年發動的化武攻勢,不僅造成大量平民傷亡,更顯示即便現代社會雖有一片承平繁榮景象,亦不能忽略WMD陰影的安全威脅。

 是否重視並落實武裝衝突法教育,且將其納入訓練項目,不僅已為評估各國軍隊是否足稱現代化與專業化部隊的重要指標,對我國全民國防而言,更將為日後各項具體作為能否確實執行的審視要點。因此,必須先從教育面向著手,在國防體系、行政部門與民間社會建立共識、統一作法,方能產生實效,具體方式包括:

 (一)持恆精進部隊教育訓練:預設未來可能情境,研擬適合國軍的因應作為,從而強化各部隊武裝衝突法教育訓練,另以實際案例、簡明字句、常用標號等製訂教材,使各級指揮官、士官兵熟記本身作戰責任,俾利遵循運用。

 (二)深化全民國防教育內涵:在學校教育方面,應結合通識教育使學生基本認識武裝衝突法與相關議題;在社會教育方面,應以國際事件等真實案例編撰易懂教材,透過媒體傳達重要原則概念,俾利提升素養基礎。

 (三)兵推演習納入相關想定:一方面在結合既有的防衛作戰想定,將武裝衝突法概念共同列入議題探討,以檢討各項作為有無存在精進空間;另一方面,則可由國際法觀點將有關交戰規則之各項狀況想定加入推演議題,俾利應對戰場不意情況。

 科技進展對全民防衛的啟示

 事實上,民防體系與相關技術,隨科技進展亦有長足進步。如日本過去因有遭受原子彈轟炸及彈道飛彈飛越國土等特殊歷史經驗,復以地震、海嘯等事故頻繁,為防範大規模天災或武力攻擊事態等重大危害,即於2007年啟用「全國瞬時警報系統」(J-ALERT),藉由衛星傳送緊急防災避難訊息,提供國民及地方政府採取防護措施,民眾透過行動裝置即可接收即時警報;日本政府為使該系統發揮最大功效,除經年進行警報演習、宣導使用方式,並已經過2012年北韓試射火箭等實務驗證,儘管今年8月北韓再度向西北太平洋試射中程彈道飛彈,飛越北海道襟裳岬上空,J-ALERT警報或有反應不及之批評,然該系統已為當前民防體系與全民防衛開啟示範方向。

 依我國面臨的安全態勢,一方面,即因中共仍有武力犯臺企圖,其彈道飛彈與精準打擊武器對我社會政經建設與民眾生命財產之直接威脅並未解除;另一方面,則因東北亞區域緊張情勢一觸即發,宜對可能遭遇之波及未雨綢繆,故全民防衛應有以下精進途徑:

 一、民防建設平戰兼顧:民防工作本身即具經濟與軍事建設等雙重屬性,是以其設立應與國家建設、地方建設及各項基本建設相容,既要有利於平時,也要能兼顧戰時。

 二、民防措施軍民兼容:民防力量必須能發揮政府、社會與全民的整體作用,於戰時能協力軍事任務,於平時則可協力搶險救難,隨戰爭形態轉變,未來民防整備,亦應注意要點防護,以確保社會運作正常。

 三、民防作為與時俱進:以日本J-ALERT系統為例,我國應借鑑先進通訊技術,建構由中央到地方政府,結合災害通報與緊急事故之警報系統,並使之普及化,藉由經常性測試演練,全面提升民眾警覺與反應效率。

 結語

 環顧各國在WMD威脅未能排除的情況下,先進國家均能藉修建完善之民防工程,展現對全民防衛之重視,面對敵情威脅仍未減輕的國防情勢,我國更應參考可行作法,精進全民防衛作為,以確保國家長治久安。

(本文作者為戰略研究學者)

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