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寰宇韜略

【寰宇韜略】制定國家安全戰略:過去經驗與未來選項(上)

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◎邱榮守(譯)

 一個國家的戰略制度如果設計妥當,透過執行過程可以讓決策者們了解政治、安全及財政環境的實況,進而權衡政策上可能面臨的風險、機會、利弊得失,最後決定最佳政策方案。過去以來,美國相關戰略的制定程序及提出的報告一直受到外界的嚴重批評。因此,在川普政府制定新國防與國家安全戰略之際,戰略與國際研究中心(CSIS)特別針對此議題進行研究並提出相關運作的建議。本報特別摘錄重要內容與讀者共享。(編按)

 前言

 美國各種戰略都是經由一系列官僚程序來完成策頒。如果制度設計妥當,則戰略的制定過程能讓決策者們了解到政治、安全及財政環境的實況,進而確認各個組織的優先任務選項與權衡政策上可能面臨的風險、機會、利弊得失,最後決定最佳的政策方案。

 良好的戰略制定程序可以促進產生好的戰略。美國國會認為美國戰略制定程序缺乏靈活性,因此無法有效因應世界快速變遷,進而提出有用的戰略指導。國會在2015年要求對戰略程序進行獨立性的評估,任務重點包括:

 1.針對先前的國家安全戰略制定過程中有關國防部角色及其運作流程進行案例研析。

 2.檢視與分析現行國家安全戰略制定程序及其與國防部的關聯性。

 3.對於行政與立法部門提出最佳執行方式與組織經驗學習的建議,讓國防部能夠有效制定遠程國防戰略。

 4.分析國防部戰略規劃人力的能力和局限性,進而提出改善人力素質的培訓、教育和經管建議。

 「4年期國防總檢」(QDR)已成為歷年來新任政府依法頒布的首件國家安全報告,這意謂著國防部在美國國家安全戰略的制定過程中扮演相對重要的角色。本研究除進行6個個案研究外,並運用12個問題選項來作為分析架構。國防部可以用這些問題及從戰略角度來檢視地緣戰略、政治與預算上的情勢發展。本文也將運用這12個選項來洞悉過去戰略制定過程的動態關係及未來的策進作為。

 現行戰略制定程序

 現行與國家安全相關的戰略包括3個主要文件及數十個補充文件。主要文件都涵蓋在一個官僚組織的層級架構內,包括「國家安全戰略」、「4年期國防總檢」及「國家軍事戰略」。歷年來,這些文件中以「四年期國防總檢」的論述最為詳細,並獲得大多數國會議員的關注。美國法律明定,戰略制定的程序由上而下循序而行,從總統經由國防部長到各軍種。然而,實際的過程是相當地複雜,例如自1993年的「通盤檢討」以來,國防部長的指導一直是首先發布的文件。因此,在戰略制定過程中,國防部的主導角色即是一種政策表現的機會,同時也是一項重大的挑戰。

 近些年來,國家安全戰略的內容及運作均受到嚴重的批評,內容包括:1.目標缺乏明確的優先順序;2.所提出的政策建議主要是以大家都能接受的方案為原則;3.決策缺乏公正性,因為害怕得罪利益團體或相關組織;4.戰略目標與相關資源的鏈結脆弱;5.因應國家安全環境的改變過於遲鈍;6.龐大幕僚群的人力負擔。

 這些問題終於導致國會於2017年財政年國防授權法案中,立法要求國家安全戰略文件及相關戰略制定程序進行實質性的改變。這些改變概分3個主軸:統一、簡化和保密區分。「統一」意指採用一個主軸而不是取決於委員會所產生的共識來發展戰略;「簡化」是指着眼於大問題而遠離繁雜眾多的次要問題;「保密區分」是一種允許更公正討論方案利弊得失與優先順序的方法,而不用承受來自利益團體與受影響組織等公眾抗爭的風險。

 類似國防採購程序的革新,國會已着手進行重大立法要求,以促進創新、快速撥發裝備及更佳的分析。具體來說,國會作以下的改變:

 一、「國家安全戰略」從非機密文件修改為機密文件。

 二、「4年期國防總檢」更名為「國家國防戰略」,並且明確歸類為國防部長的政策指導。內容主題從超過26項簡化為6項。順便一提,川普總統就任之時該部即被要求盡快完成戰略檢討報告。

 三、「4年期國防總檢」獨立評估團隊(國防小組)更名為「美國國家國防戰略委員會」。它現行任務是國防部戰略制定程序的輸入而不再是最終結果的審查評估角色。所有委員會成員均由國會任命,原先整體性的戰略任務維持不變。

 四、國家軍事戰略修正為機密文件,與先前版本的不同之處是更加着重於政策而不再大幅強調未來的國防計畫。

 個案研究—國內案例

 國際戰略研究中心依據先前國家安全戰略的發展成果,詳細研析數個案例並深入了解戰略制定的運作實況與評估最終影響決策的關鍵因素。本文計研析6個案例,4個是美國的案例及2個是國外的案例,前者主要是聚焦在近期內的戰略制定作為以提供最大的關聯性;後者則是用來比較不同的觀點。

 一、1983年第32號國家安全決策指令(NSDD-32):這是雷根總統為堅定冷戰立場而特別頒布的機密性戰略文件。這也是一個罕見的案例,詳細的戰略指導直接來自總統和白宮而不是從國防部和其它部門。

 二、1993年「通盤檢討」:「通盤檢討」建立了定期執行戰略檢討的概念,並引進兩個主要區域衝突的兵力架構。「通盤檢討」除對戰略有完整的論述外,對於達成戰略所需的國防計畫與預算亦有詳盡的敍述。儘管在1990年代期間,各種國防議題的爭論不斷,然其所提出政策建議的延續性已使其成美國近代戰略發展最成功的典範之一。

 三、2001年「4年期國防總檢」:這次總檢是一個很有趣的案例,因為它嘗試3種途徑後,最後才找到可行的運作模式。首先,它先成立一個小組來負責提出戰略指導文件;接著,它建立一個由外部專家所組成的委員會。當前兩個方法運作無效之後,才又將任務交由各聯參組成的各專案任務小組執行。

 四、2012年「國防戰略指導」:「國防戰略指導」的制定程序比較特殊,其執行小組是專案任務編組且不同於定期性的戰略制定程序,參與者包括白宮的重要幕僚並獲得總統的大力支持。它對美國國防戰略運作方式產生很大的影響。(待續)

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