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寰宇韜略

【寰宇韜略】制定國家安全戰略:過去經驗與未來選項(中)

新聞圖片
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◎邱榮守(譯)

(接上文)

 個案研究—國外案例

 一、2008年「法國白皮書」:法國白皮書的制定通常是依總統指示而實施,因此沒有一定的執行時程。任務執行過程中由一個委員會負責監督,成員包括內部的高階文官與軍官,以及外部的立法委員、學界及國防工業的代表。因此,對於由體制內啟動且正規化的美國戰略制定程序而言,本案例提供另類運作的參考機制。

 二、2016年「澳洲國防白皮書」:澳洲白皮書的制定過程中,最值得注意的是其廣泛邀請國安專家及民眾共同參與。民眾可以透過專屬網站對政府提供意見,且委員們會到全國各地參與專家會議共同研討相關安全議題。此運作程序也邀請部外專家顧問來進行廣泛分析和評估。原訂時程為26個月,因政局關係而延後到30個月。

 對執行程序的研究建議

 在研究早期有出現一種觀點:戰略制定過程必須能調和許多不同甚至相互矛盾的目標。再者,過程中也必須滿足當前領導者的需求和利益。事實上,沒有一個程序是可以完全地達成上述目標。相對地,程序的設計應該包括對於所欲目標的選擇,國防部及所有部門都應該謹慎地做出選擇,並把重點專注於那些最有價值的目標上。本文提出研究建議有兩類:一是對程序的整體建議;另一是對12個一系列問題的建議。

 執行程序的總體建議

 1.依決策者來調整戰略制定程序。美國法律給予國防部很大自主空間來設計戰略制定程序。國防部應該好好利用此權限來調整程序並滿足高階領導者的需求,且應避免採取如「4年期國防總檢」的運作方式。相對地,國防部應專注部長認為重要的議題並且設計一套適合領導者的制定程序,而不是一套適合幕僚的運作體系。

 2.確認程序中政治本質。各個戰略文件都有其政治目的。因此,即使戰略文件是由專業的技術幕僚完成並經過資深政治官員的複審,文件內容仍會在國會、公眾及廣大的國防安全社群間引起激烈的政治論辯。

 3.限制戰略文件分發及確保相關戰略文件內容的一致性。個別及不協同的戰略制定程序會產生不一致的結論。因此,個別性戰略文件的數量應該減少,且國防部長簽署的戰略文件數量也應盡量節制,包括補充文件。

 4.把握每次策訂新戰略良機,進而推動領導者所關注的優先事項。戰略制定的過程不應被視為一項負擔,法律所要求的事項應被視為是實現國防部長與美國國家安全願景的一個重要途徑。

 問題一:

 國防部應如何快速執行此一程序?

 研究建議:國防部應該在秋季頒布國防戰略文件,以支持其所提出的預算建議案及有效整合相關國防政策作為。

 研究發現:配合國會預算審查時程,新政府須在短期內向國會提交兩份預算建議書,分別是當年度的預算調整和下年度的預算修改建議。此時如果政府能夠完成戰略策頒則將有助於證明預算調整案的合理性。再者,當國際上發生重大事件時,新政府也可以運用戰略來適時採取行動。按照法規要求,「4年期國防總檢」需在總統即任後第13個月提出,然國防部的人力資源與組織文化可以更快地完成。最後,工作量愈大,每項工作可使用的時間資源就愈少,時間愈少則會影響工作品質,這也是「4年期國防總檢」執行過程中受到的主要批評。

 問題二:國防部應該如何配合國家安全戰略制定流程來調整程序?

 研究建議:國防部戰略的制定毋需等到白宮國家安全戰略完成後才啟動。國防部可以透過國家安全會議來啟動跨部門會談,與會人員包括總統,藉以發展政府的主要國家安全政策與優先事項。

 研究發現:理論上,國家安全戰略應該是政府對外公布的第一份戰略文件,且政府後續施政的最高指導方針。在實際運作上,國防部的戰略制定進度往往會超越國家安全戰略,因為國防部擁有可以迅速完成此任務的幕僚、專家及運作體制。此外,如果一開始就能獲得明確的總統指導是最好不過的事,但從歷史上來看,這種事情很少會發生在總統的首屆任期,因為新任總統的時間都耗費在推動新政策議題上。基於上述理由,國防部應該迅速推動國防戰略的制定,且新任政府也可以配合此時機,來進一步探討相關的國家安全政策和優先事項。

 問題三: 由誰來參與任務—小型編組或大型編組?

 研究建議:由各部門指派專家與資深幕僚共同組成小型整合小組,最能夠使戰略制定聚焦關鍵議題上,同時確保與各部門技術和分析專家維持密切關係。

 研究發現:像國防部許多戰略制度程序中,通常會採用大型的運作編組及成立許多任務小組來審查特定的問題或議題。這種程序非常耗時,並給幕僚帶來很大的工作負擔,而且議題範圍會一直外延擴散而無法收攏。此模式最顯著的例外是1993年「通盤檢討」及2012年「國防戰略指導」。兩者都是成功地由上而下的指導,小團隊運作,進而將政策方案融入整個組織來推動。另外如「四年期國防總檢」的運作則包括很多任務小組及運作期程很長,除占用很多的幕僚時間和研究資源外,運作方向也脫離高層決策而無法提供有意義和適時的建議。

 問題四:由誰來主導程序運作?正確的軍文平衡關係是什麼?

 研究建議:法律已明確要求國防部長負責主導整個程序的實施。因此,部長如何實際推動此程序將是至關重要。此程序同樣地需要聯參主席及各聯參的參與,降低與消除部長與主席間的隔闔。

 研究發現:2016年財政年國防授權法案明定國防部長在戰略制定程序上的職責。部長必須啟動及有效管理整個程序的運作。這是部長與各部門主官(管)建立關係的重要時機。法案也要求部長要諮詢聯參主席,且聯參主席也要對部長提供政策建議。聯參主席除作為部長及總統的軍事顧問之外,他也有專屬的法定職掌。這些職掌的執行可能會與部長辦公室的戰略程序產生競合的關係,為避免混淆及分歧,政府必須找到方法確保它們都是屬於單一而不是兩個併行的程序且發展主軸一致。最重要的是,有效的協調最終取決於人而不是制度,因此建立良好人際關係可以有效解決組織間的政策歧見。(待續)

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