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寰宇韜略

【寰宇韜略】制定國家安全戰略:過去經驗與未來選項(下)

◎邱榮守(譯)

(接上文)

 問題五:戰略應該全面性的評估或是僅關注重要的議題?

 研究建議:國防部應利用新首長就任之際,將戰略重新聚焦於部長認為最重要的議題。

 研究發現:原先立法要求「4年期國防總檢」項目至少超過26項,但最新國防授權法案已縮減至6項。法律對特定議題要求愈多,戰略重點愈易失焦、降低戰略運用的彈性、影響政策的優先順序及造成幕僚沉重的負擔。由於國家國防戰略所要求的法定議題相對較少,使國防部長能夠更好確立及專注於最優先的問題之上。

 問題六:戰略應明確建立優先順序或只是提出許多空泛的遠大目標?

 研究建議:戰略文件應明確列舉國家安全的優先事項,並敍明那些任務和能力的重要性為何優於其他任務選項。

 研究發現:戰略必須確定方案的優先順序並權衡利弊得失。然而,如涉及「贏 家和輸者」的問題時,將面臨政治上的挑戰。近年來的美國戰略被批評為僅提出「大家都能接受」的指導—尤其是避談方案優先性以避免引起相關利益團體的不滿。

 問題七:國防部應如何展望未來?

 研究建議:國防部需對武獲計畫及兵力發展做出預測。然它必須認知未來不確定的本質,在可能未來範圍內發展戰略及專注可能改變未來國防計畫決策的各種因素。

 研究發現:由於未來機會與挑戰的預測具有價值與組織利益,使得國防部做了很多努力來預測未來。然國防部與大多數的機構一樣,長期預測的成效都不佳且無法事前預防事件發生。採用紅隊及腦力激盪小組雖可預估事件發生的可能性範圍,但準確性仍有很大局限性。對國防部而言,最重要的是考量與國防計畫有關的未來5年。

 問題八:資源在戰略制定中應扮演什麼樣的角色?

 研究建議:戰略制定通常是在有限資源的環境下推動。「戰略先行,資源到位」是對資源在戰略發展中角色的最佳詮釋。戰略文件需要將目標、國防方案和政策與資源結合在一起,使之成為可信並有效地推動變革。

 研究發現:資源在戰略發展中的角色是一直存在的問題。當國防部在策訂國防戰略時,將首先收到白宮的財政指導。不可避免的,目標將超過可用的資源。對任一部長而言,最重要的決策就是向總統要求更多的資源,或者在現有資源條件下制定戰略。在缺乏明確目標、方法與手段的條件下,戰略將只是陳腔濫調的口號。因此,戰略文件(機密性及公開性)不僅包括目標與方法而已,兵力結構及主要的武獲計畫也應涵蓋在內。

 問題九:如何做分析及處理風險?

 研究建議:戰略文件應提出政策分析和風險評估,以增加建議的可信度。國會不能因為戰略提出相關政策看法而懲罰國防部。

 研究發現:「4年期國防總檢」公開文件中所提出的分析和風險都使用模糊的語詞。對戰略建議進行分析和風險評估是非常有價值的。然而,公開討論戰略內容具有很大挑戰性,即使在保密場所討論風險議題也會讓國防部遭受各方的批評,如執行風險評估方式與採用原則說明等等。國會依憲法有監督義務,且國會和行政部門也會因某些戰略決策而產生緊張關係。然而,如果國防部認為它正在為提供詳細分析、風險評估或政策優先事項等事受到國會懲罰時,那這些資料將不再出現於戰略報告之中。

 問題十:國防部長是否應運用外部顧問作為戰略制定程序的一部分?如果是,要如何做?

 研究建議:最後諮詢國防部長所聘請的「外部」專家對於戰略制定的助益很大,而且各作業階段都應實施專家諮詢。國防部長可以運用「國防政策委員會」小組來審查最後草案。「紅隊」也可協助擴大選項和可能性的範圍。

 研究發現:戰略需面臨成為「群體盲思」和利益爭奪犧牲品的風險。適時引入外部觀點可以協助部長找出政策不足之處,並在文件發布前預測或緩解可能的批評。非正式諮詢部外專家已成美國和外國戰略制定程序的共通點。法國、英國和澳洲的白皮書都使用正式的外部審查。更廣泛的諮詢將擴大評論與專家參與的範圍,如設立「國防政策委員會」來審查最後的文件草案。採用「紅隊」可以在戰略制定過程中獲得不同觀點及破除「群體盲思」。

 問題十一:戰略文件分發範圍為何?

 研究建議:機密性戰略文件應廣發國防部各部門(確保各單位的作為與戰略相結合)及國會相關委員會。另國防部也應發布非機密戰略文件給公眾使用。

 研究發現:因為機密的國家國防戰略是部長的戰略指導,所以應廣發給國防部各部門並送交國會。然而,機密性文件除限制分發對象外,也會妨礙對公眾的溝通。因此,國防部需另頒非機密戰略文件,以便與盟友、夥伴、公眾和對手在內的對象進行有效的溝通。公開的文件內容可以提及更多的願景而不觸及政策的優先事項,但主軸須與機密文件保持一致性。

 問題十二:國防部執行戰略制定的時機:定期性(如每4年1次)或當環境變化時?

 研究建議:政府應在首屆任期即開始啟動戰略制定程序,且只有當戰略條件改變的程度達到需對現行戰略進行大幅修正時,才再次啟動修正程序。

 研究發現:戰略制定是因應外在環境不斷變遷的需求而不是定期性的產物。新政府就任時即進行戰略發展是其不可避免的責任,因為新團隊要履行競選期間的承諾及建立施政的優先順序。於第二任期時,連任總統需下達戰略指導並向國會提交新戰略報告,將增加若干的機會成本及讓幕僚承受不必要的工作負擔。相對地,在新政府公布首件戰略之後,再次啟動制定程序的時機應是國內或國際環境產生重大變化,現有戰略不足以應付之時。這個時機有可能會比法定規定的時程來得早或者更晚。因此,在第二任期開始時可以運用簡短的說明來取代制定新戰略的程序,並納入預算程序供國會審查。

 結論

 戰略制定程序將決定那些議題可以被納入決策選項、那些議題應該提高決策層級、何種方案選項會被提出、誰應該參與決策會議、及如何對內外部宣告最終的結果。參考運用本文所提出12種問題來設計運作程序,將能讓未來國防部長及戰略規劃者制定適合當時政治、安全和預算狀況的戰略。(完)

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