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寰宇韜略

【寰宇韜略】以色列形塑國防產業 展新契機(下)

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◎李華強(譯)

(接上文)

 當前以色列軍火外銷的成績,可說十分亮眼,且對於以國經濟和國防軍的質能優勢,具有直接且不可取代的重要性。以國主計長報告指出:「國防外銷提升產業的銷售額,得以保存工業基礎設施、技術優勢與人力資本,不僅讓國防產業處於技術與訣竅的領先地位,更能維繫國防軍的質能優勢。此外,國防外銷提升國家的政治、戰略與經濟利益。國防部支持國防外銷,麾下的國際防務合作局則配合產業發展政策,支援國防產業推銷其產品。該局藉積極行銷、提供外銷廠商協助,以及管理以國政府與外國政府的交易等作為,負責推廣國防外銷的協調業務。」

 以國防部認為,國防產業具備經濟與安全的雙重要性。但在實務上,其對於所屬國防公司的要求卻很矛盾;一方面要求其營收獲利,另一方面則須維持既有武器系統的製造能量(即使虧本執行),同時為國防軍發展顯然不可能行銷海外的戰略武器系統。簡言之,一開始次於軍事訴求的經濟考量,已隨著時間演化成優先的商業議題;當前的問題已變成:該如何建立欣欣向榮的產業?答案則非透過滿足國防軍而達成──除非後者能提供產業足夠的獲利空間。

 國防部與聯參的勢力消長

 當組織被迫要涉足更大量的知識領域時,就會逐漸分散化(decentralized);分散化程度愈高,專業化即愈強,另會延伸管理幅度,導致組織成立更多階層,俾有效管理新的專業部門。隨著「垂直」形式的專業組織架構漸增,組織內部通常會以跨部門橫向協調、推動標準化流程、建立內部單位等方式從事「水平」形式的管理工作;換言之,垂直面向促進組織成長所需的專業化,水平面向則確保組織內部運作無虞。就軍事組織而言,水平面向用以維繫戰場上統一作為,垂直面向則滿足軍種專業的需求。

 隨著科技一日千里,並在層出不窮的衝突危機鍛鍊下,以國防軍陸(以軍稱地面部隊)、海、空軍種日漸茁壯,並各自擁有獨特資源與技術專長,反觀著重跨軍種協調與聯合能力的「水平」兵力設計,卻面臨弱化與忽視的命運;儘管協調專業參謀與「水平」管理考量的單位有所增加與提升,但僅限於各軍種內部,而非聯參(General Staff)。近年來,聯參與軍種間的勢力平衡,更顯然朝後者方向發展。

 直到1971年以前,幾乎整個國防軍的武器發展,都由聯參轄下的軍備部門負責,從界定作戰需求,到研擬技術規範,乃至於建議獲得方式(採購或發展);其獲得龐大權力的原因,不僅是因為直屬於國防軍內最具勢力的參謀本部(由副參謀總長主掌),更取決於其占有需求與發展之交會點:一方面掌握作戰需求與構想的知識,另一方面掌控技術與軍備發展的未來走向。然囿於聯參與國防部基於技術兵力設計的關鍵考量歧異日漸白熱化,設立一聯合研發單位,俾主導國防產業研發政策的呼聲漸高;後續成立的研發單位,整併原參謀本部下轄軍備部門、總國防科學家辦公室,以及包括軍、文官員的各相關單位,且主管必須同時向國防部與參謀總長負責。經過多年磨合後,該研發單位內仍針對預算、客戶(作戰部隊)需求,以及軍事與政治∕經濟考量、研發方向等議題時有爭執,許多案件甚至需要上呈最高層(國防部長與參謀總長)方能解決。

 研發與外銷影響國防產業走向

 該研發單位後在1960年代末期更名為「武器與技術基礎建設發展管理局」(簡稱MAFAT),儘管內部時有齟齬,然其集中權力的效應,仍逐漸發揮其影響力。隨著MAFAT日漸穩定與茁壯,從一個針對研發議題提供諮詢建議,負責協調與監管的幕僚單位,蛻變成負責研擬政策、主導與管理研發專案,為國防軍發展武器,並維繫產業能量等國家利益的守護者,其不僅掌控龐大的資源,亦主宰國防產業的經濟命脈,尤其是藉由研發預算與外銷協助等手段實際影響國防產業的走向。在此同時,參謀本部與聯參在兵力設計的影響力則逐漸式微;相較於國防部,聯參儘管擁有軍內預算,並在國防軍內事務具有最高決定權,惟其負責範圍也僅限於各軍種需求。此外,各軍種向來忙於其當下交付之任務,投入國防產業各項研發案的心力與知識水準,通常也較研發單位遜色許多。

 另須認清一項事實:研發工作是所有科技案的第一步;掌控研發者,就能決定國防軍未來得以採購的選項。可想而知,MAFAT除了獲得法定權力外,並擁有重要技術優勢──匯集國防軍、科技發展與國防產業的作戰知識結晶──得以樹立無可取代的權威,再加上其決定國防軍技術可行選項的事實,導致如今無論是屬於長期性的基礎建設,抑或是短期、緊迫立即的需求,所有範圍的研發工作都歸屬MAFAT掌控。

 握有國防預算,就具備能影響兵力設計優先順序的權力。在以色列的例子裡,國防部與國防軍(聯參)都曾試圖增強其掌控國防預算的力道。國防部強調的是對於研發工作和國防產業的更廣泛考量,國防軍的訴求,總是著眼於急迫性的作戰考量,以及國內的國防發展與生產能量等軍事整備面向;到了1960年代中期,國防部逐漸掌控與坐實對預算的影響力,除強化與財政部的協調關係外,並積極管理採購預算、研發事務與國防產業。

 政治考量優於軍事訴求

 國防部畢竟是政府部會,考量的不僅是安全,另須囊括其他更廣泛的層面,如經濟、外交與其他伴隨的政治壓力;軍方著眼的議題,歷來都局限在純軍事範疇。若有人主張,向國外採購武器(或仿照既有型式製造武器)較以國自行研發為優,另一派鼓吹在以國內軍事研發,則前者通常認為研發係無報酬、充滿風險,且投資超過國防軍所需的作為,後者則通常著眼於超越國防軍立即性需求的戰略願景。如今,則可看到大部分的國防軍兵力設計,政治考量都優先於軍事訴求;部分政治考量有時被稱為「國家利益」,可能是為了保存國防產業的特定知識重鎮、維持某工業生產線與僱用人力,或基於對國防外銷的助益等。

 政治與軍事的訴求有異,就技術發展而言,原設立統一研發單位(指MAFAT),希能降低不同立場間隔閡的用意,則因上文所述日漸擴權壯大,逐漸取代原聯參內部負責技術化兵力設計的協調功能,再加上其直屬國防部的立場,未能發揮客觀中立的作用;另國防軍(聯參)亦為國防部下轄單位的現實、欠缺負責兵力設計規劃的單位可供研究技術領域,以及長期下來幾乎完全喪失要求國防產業滿足其需求的權力,導致其針對相關領域發展對應知識的空間漸趨狹隘,日漸難以產生技術創新、發展成熟的軍事概念和思維,再加上國防部偏向於考慮經濟、外交、社會與其他政治因素取向,逐漸在技術化兵力設計方面取得上風,聯參在該領域影響力逐漸式微。

 數位時代的趨勢與挑戰

 1.軟體主流

 1990年代,戰爭本質的根本改變震撼人心,伴隨資訊科技逐漸主宰戰場的發展,導致軍事科技的需求隨之變化。以國防軍亟需的不再是推陳出新的戰車、飛彈和飛機,而是軟體技術與資訊系統、跨系統網路、指管,以及情報和網域的進一步發展;這些軟體解決方案可單獨作用,或擔任既有武器系統的戰力倍增器。例如,為戰車多加一層裝甲俾助其對抗反戰車飛彈的作法(被動裝甲),就不如整合以軟體導向的主動式防護系統來得更有價值或有效。

 2.不確定性與日俱增

 軟體演變的無限可能性、迅速發展的數位世界,以及鏈結萬物且影響力無所不在的網際空間,導致軍事科技的改變速率更勝以往,且不確定性與時俱增。

 3.「靈活」為科研概念

 早期計畫作為,訴求是移除不確定性,進而降低專案風險;付出的代價就是時間,仰賴鉅細靡遺先期規劃。如今則採納新式方法論,藉調適自我以符合需求變化,隨時間推展不斷融入新觀點,俾營造較短程的設計、發展、部署、回饋與重啟循環;此種作法起源於1970年代日本汽車工業的「精益生產」概念,在1990年代中期發揚光大成軟體研發的「靈活」方案,可說是未來世代的科技發展走向。(完)

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