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國際瞭望

【國際瞭望】美國新亞太安全架構的戰略意涵

◎鄒文豐

 美國總統川普於今年11月3至14日出訪亞洲,自美軍太平洋司令部起,先後到訪日本、南韓、中國大陸、越南與菲律賓,並出席亞太經合會非正式領袖會議,除意在藉此擺脫美國孤立主義及退出亞太印象,更有強化區域共識迫使北韓放棄發展核武、增進美國與各國公平對等經貿活動,以及推動新一波亞太安全架構等多重目標。其中,與日本方面就打造「自由開放的印度洋─太平洋」(free and open Indo-Pacific)之「印太戰略」達成共同願景,為川普執政後首度提出的亞太政策方向。

 儘管美方指出,維持並加強印太地區秩序,對區域和平繁榮至關重要,未來將與相關國家共建合作框架。惟外界先前對川普強調「美國優先」之安全與經貿政策多有疑慮,後在中共經濟、外交與軍事實力迅速崛起背景下,更認為美國正將全球事務領導權讓渡中共,既以美、「中」對亞太秩序定義差異,已為當前美國所面臨的重大權力挑戰,為確保亞太領導地位,此「印太戰略」將如何運作?又將對亞太乃至於國際戰略情勢產生何種影響?均為後續探討焦點。

 緣起與內涵

 「印太戰略」源於過去日本所提「亞洲自由與繁榮之弧」概念,2012年日相安倍晉三再提「亞洲民主安全之鑽」構想,研議由美、日、印度、澳大利亞組成菱形連線,共抗中共透過軍經建設深入印度洋所形成的威脅。基於美國長期認為印度試圖走出南亞,成為泛亞強權之「東望政策」符合其戰略利益,國務卿提勒森於10月訪問印度時,再以中共將成為「世界秩序破壞者」之主張,重提組成戰略夥伴、反制中共勢力擴張協議,為美國以「印太戰略」建立未來新亞太安全架構進行鋪墊。

 一方面,中共建構以其為中心的亞洲願景,與美國區域目標分歧顯著,美方須保有戰略競爭優勢;另一方面,以自由及開放做為公平貿易原則,深化與既有盟邦關係,尋找與中共利益重疊的合作機會,方能平衡中共日益強大的影響力。故美方以「輕遏制」(containment light)形容「印太戰略」,不僅在揭示美國從未離開亞太,安撫亞洲各國對美退出《跨太平洋夥伴協定》(TPP)經貿協議等戰略更迭之不安,更在以地緣政治設計,依民主亞洲共同行動概念,將勢力範圍延伸到印度洋,抗衡日益強大的中共與其「一帶一路」地緣經濟戰略。雖然「印太戰略」尚屬概念層次,未有具體政策,但美、日、印、澳外長已為日後加入彼此防長的「4+4」會談預行磋商,川普亦分與日、澳及印度領袖舉行會談,以促進全面互動,為「印太戰略」早日成形奠定基礎。

 問題與挑戰

 是以,「印太戰略」首要工作,在發展前述4國戰略夥伴關係,藉投資印太國家基礎設施、推出對美雙邊經貿協商條件,使中共在內的印太地區成員綜合考量安全與經濟利益,繼續接受美國領導;然由所面臨問題,亦可觀察當前亞太局勢梗概。首先,對比「亞太再平衡」政策,係藉犧牲美國經濟利益建構TPP,以與中共主導的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)分庭抗禮,但目前「印太戰略」卻因缺乏經費來源而著重依靠盟友,不僅要求盟國以提供經濟利益、減少對美貿易順差作為關係樞紐,另冀夥伴分擔安全成本,均使亞太盟邦備感壓力。

 其次,「朝核問題」與南海爭議等區域危機持續挑動各國神經,因各方立場互異,更形成「印太戰略」聯盟阻礙。如南韓為在美、「中」之間維持平衡外交,取得「朝核問題」主導權,即以反對美、日、韓同盟為由,間接排拒「印太戰略」,然聯盟能否團結,端視成員是否具有共同價值體系及威脅來源,並能與其他盟邦形成有效機制,故日後「印太戰略」作用發揮,需仰賴同盟管理化解尷尬複雜問題。

 其次,美、「中」企業雖已簽署2535億美元的經貿協議及備忘錄,但雙方貿易逆差與不公等結構性問題仍難改善,且由兩軍未久即分於朝鮮半島海域及東海展開大規模軍演叫陣可知,中共近年採取不惜對抗美國的強勢姿態,企圖刻劃勢力範圍並主導鄰國,挑戰已為國際社會帶來巨大利益的既有全球體系,凸顯彼此潛在衝突風險遠大於合作關係,亞太強權對抗態勢更為洶湧,成為「印太戰略」聯盟體系制衡方向。

 發展與動向

 美國期以「印太戰略」作為新亞太安全架構主軸,係因印度經濟崛起已為未來亞洲持續成長的重要動能,而印度地理位置重要,自日本、東南亞連結印度,可形成「抗『中』戰略弧」,且印、「中」關係向來不睦,在與中共戰略博弈不再限於東亞的背景下,美國認為若能在南亞保有政軍勢力,方能保障國家利益,拉攏印度、強化合作質量、增加與中共競逐的戰略籌碼及地理縱深,確保美國持續主導亞太發展,乃為必然的地緣政治選擇。另美國新亞太安全架構透過「印太戰略」操作,或更細膩靈活,即以朝核僵局為例,中共既已證明對北韓影響有限,美國為增強嚇阻北韓軍事力量,強化盟國戰力、提升其區域政治地位,不僅順理成章,更能將實際戰略重心轉向壓制中共,可見日本、印度之國際角色將日益吃重。

 就國際關係「權力轉移論」觀點,判斷全球霸權地位,首重經濟與軍事實力。在經濟方面,美國已擺脫金融海嘯陰霾,回復正常成長,在軍事方面,美國軍力仍居世界之冠;故事實上,美國維持霸權的能力並未明顯降低,其亦未放棄霸權地位,關鍵在於「印太戰略」能否提供足夠國際公共財,避免聯盟乃至於美國之領導力、影響力與正當性,因中共穩步發起挑戰而減損,尤其權力轉移論估算崛起國實力達霸權國八成時,最可能爆發強權衝突。學者指出,若美國僅以「離岸平衡」政策操作「印太戰略」,美國在亞太地區將從過去的主導者與施惠者,轉變為協調者與競爭者;而美、「中」趨於平等的關係並非塑造穩定環境的組合,世界恐面臨前所未有的危機。

 結語

 二戰結束後,正因為美國擁有如喬治肯楠等敏銳宏觀的戰略家,才能擬定宏大策略,成功防堵共黨勢力危害世界;今日,國際間更需要完整與永續的可行戰略,以遏制中共破壞國際秩序,並避免美、「中」深層戰略分歧走向實際衝突。未來美國新亞太安全架構將如何深化構築,世人拭目以待。

(作者為戰略研究學者)

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