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國際瞭望

【國際瞭望】澳洲《外交白皮書》新意涵

◎胡敏遠

 澳洲政府在去年11月發表《外交政策白皮書》(以下簡稱白皮書),這也是相隔14年(上次發布為2003年)後,坎培拉政府再次公布的新外交政策。白皮書呈現的意義:澳洲應強化與美、日、印度等國的聯盟關係,以防止「中共崛起」在亞太地區及對澳洲形成的威脅,進而影響整體國家利益。

 白皮書認為「中國大陸」是個獨裁政治統治的國家,澳、「中」兩國有著「不同的利益、價值觀、政治體制和法律體系」,勢必會形成對立。澳洲與中共在南太平洋地區的競爭,也必然會出現摩擦現象,且是無法避免的結果。澳洲認為如要獲得穩定發展,美國應持續在亞太地區主導並推展多邊自由貿易協定。假使美國不能作為區域領頭羊,澳洲的經濟與安全都會受到影響。

  澳洲面臨的安全與威脅問題

 澳洲作為南太平洋地區的最大國家,也是美國在南太平洋拓展勢力的重要盟邦。澳洲因地理位置的特殊性及受英國歷史文化的影響下,自建國以來,其國家安全強調依附在世界大國之下,藉由同盟關係以獲取國家安全之目的。

 冷戰後,亞太地區的發展中國家快速崛起,其中又以日本、中共及與其相鄰的東南亞若干國家(菲律賓、印尼、越南…)的發展最為快速,讓澳洲不得不調整其戰略發展方向,必須與東協地區維持安全合作與經貿發展的關係,才有利於澳洲的全域發展。澳洲為了國家利益著想;確保在亞洲地區的經濟利益,同樣地必須處理好與中共及美國之間的關係。

 白皮書認為澳洲正面臨以下的安全問題:「中共崛起」對澳洲形成了巨大壓力;中共對澳洲政府及機構不斷遂行網攻;中共積極滲透入澳洲的華人社區。3項安全威脅都與中共直接相關。

 其次,有關在南太平洋地區發展趨勢,對澳洲帶來若干安全問題:「伊斯蘭國」(IS)的恐怖勢力正向南海及南太平洋地區擴散;澳洲周邊海域國家的非法移民及海上交通線安全問題,直接影響澳洲整體國家安全利益。要消除上述安全威脅,必須強化與美國及其在亞太地區盟邦的合作關係,才能見效。

 然而,澳洲理解到與亞洲國家、尤其是中共,必須維繫良好的「外交」關係,乃為不可避免的趨勢。同樣的,他又必須與美國深化同盟關係,才能在安全領域中獲得安全。因此,如何夾處在美國與中共之間,維護其國家利益,已成為澳洲外交政策思考的核心。

 澳洲在美國「印-太戰略」中扮演的角色

 從澳洲所處的地理位置來看,澳洲濱臨太平洋的南端,是印度洋與太平洋的接合部。冷戰時期成為美國圍堵共黨勢力擴張的第一及二島鏈連結帶。

 上個世紀中期以來,澳洲加入了美國提出的「日本─琉球─臺灣— 菲律賓─澳大利亞」近海島嶼防禦鏈(第一島鏈)計畫,希望把遏制共產主義的戰線由北到南緊密相連。冷戰結束後,美國在亞洲地區為遏制中共的崛起,出現新型的防堵包圍圈─「新月形防線」。澳洲成為美國在新月形防線的南端,為聯盟提供了良好的基地與港口。在美國推動亞太安全合作架構下,澳洲介入南海及印度洋東側防衛工作,美澳軍事同盟進一步促使澳洲成為美國「南方之錨」(South Anchor),在保障亞太安全中,扮演更為關鍵角色。由於澳洲優勢地理條件,美國的亞太戰略早已將之列為重要盟邦。

 美國「印─太戰略」的設計一如美國既往的亞太戰略;聯合地區的盟邦國家,抗衡中共。美、日、印度、澳打算用4邊菱形的「 鑽石戰略」以遏制中共。白皮書認為「縱觀二戰後的歷史,美國一直是我們地區的主導力量。而今天,中共正在挑戰美國的地位」。白皮書對美國發出了明確的資訊:即美國不應離開在全球的領導地位,否則,將會出現錯誤後果。相對的,澳洲若無美國的協助,無法實現現代化國家目標。

 澳洲政府在白皮書中不斷強調,其在新世界秩序中更須依賴獨立的外交戰略作為,重視全球和地區的安全問題。澳洲政府未來的外交取向,是以提高在印度洋 ─太平洋(Indo-Pacific)的民主國家作為交往目標。

 澳洲外交與安全的未來走向

 一、強化與美軍的軍事聯盟關係

 「美澳軍事聯盟」仍將是澳洲國防軍及整體國家安全的基石。未來美國在亞太地區的軍事部署也必定會在美、澳軍事合作的架構下,繼續強化與美國的軍事聯盟。

 二、深化與日本及印度的合作關係

 美國國務卿提勒森、日本外相河野太郎、澳洲外長畢紹普(Julie Bishop)在今年11月馬尼拉東亞峰會時,針對美、日、印度、澳4國戰略對話交換了意見,3國外長也同時建議美國組成4國的戰略對話。可見,澳洲未來會配合美國的亞太政策,不斷深化彼此間的合作關係。

 三、維持在美、「中」之間的平衡

 澳洲在思考其經濟發展的前景,必然要談到中國大陸。中國大陸仍是全球經濟增長的最大驅動力量,且是澳洲的主要貿易夥伴。由於澳洲經濟領域高度依賴中國大陸購買它的原料,所以與中共深化經貿關係與交往,對其經濟助益仍不可小覷。

 澳洲領導者面對中共與美國兩個都無法失去的大國,現任總理滕博爾選擇了「親美疏中」策略,坎培拉政府採取的避險策略很容易引起中共的報復,也間接地鼓勵了中共在南海或南太平洋的獨斷行徑。

 結論

 澳洲2017年外交白皮書呈現的主要意義:澳洲應強化與美、日、印度等國的聯盟關係,以防止「中共崛起」在亞太地區對澳洲形成的威脅,進而影響國家的整體利益。美國的「印─太戰略」是為因應中共軍力及經濟的崛起而來。美軍除強化亞太防衛力量,以維持美國既有優勢,其當前海空軍兵力大約以5比5比率平均分布在太平洋及大西洋,未來依戰略部署,預計在2020年調整為6比4。美國的目標是要藉由聯盟國家的力量以增強其本身的影響,運用軍事與安全的合作方式,達到降低「中共崛起」的目標。

 澳洲是美國亞太大戰略的重要盟邦,美國更是澳洲經濟發展與國家安全的重要槓桿。澳洲想在美、「中」之間取得平衡,此種避險策略具有極高風險性,將讓澳洲外交處在兩難困境之中。

(作者為國防大學戰略研究所教師)

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