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寰宇韜略

【寰宇韜略】美促進3D合作 對抗國安危機

傳統上美國外交偏重雙邊關係,欠缺轉型議題的論述。圖為日前於達佛召開的世界經濟論壇,美國總統川普與英國首相梅伊舉行場邊雙邊會議。(法新社資料照片)
傳統上美國外交偏重雙邊關係,欠缺轉型議題的論述。圖為日前於達佛召開的世界經濟論壇,美國總統川普與英國首相梅伊舉行場邊雙邊會議。(法新社資料照片)

◎胡文玲(譯)

 「美國和平研究所」(The United States Institute of Peace)於2017年12月發表「促進3D—外交(diplomacy)、國防(defense)與開發(development)合作以對抗複雜危機」政策簡報,分析約旦、緬甸與查德湖三個複雜危機案例,提出美國政府「外交」、「國防」與「開發」3部門合作應有之作為,本報特摘譯如后,以饗讀者。(編按)

 部門合作對抗複雜危機

 美國的國防、外交與發展部門,即所謂的「3D」,分別以「美國國防部」、「美國國務院」,以及「美國國際開發總署」為代表,在過去15年間,前述部門在世界上遭遇衝突、危機,或脆弱趨勢的複雜環境下,並肩作業。很多時候,他們除了肩並肩、更要手牽手,協力運作,以提升各自及整體效能。

 在處理複雜危機時,美國政府應採取那些作為,強化並改善「3D」部門協調合作,以回應即時需求,並對抗區域的長期脆弱局勢?

 職務輪調培養跨域思考

 一、將「3D」業務經驗與跨部門輪調列為職務要件,以強化勞動力準備。案例顯示,主管及職員若僅有單一部門經驗,容易以管窺天,狹隘地聚焦於自己所屬部門的政策工具和程序。主管如具備先前的「3D」知識與經驗,則更能夠相互配合以預防或緩和危機。在職合作、在職教育訓練,以及跨部門輪調,則可使主管在危機惡化時,迅速且精準地採取因應作為;跨專業學習也可以使得他們在關鍵時刻,發揮其他部門的優勢。

 二、運用聯合規劃及協調,以凝聚對作業環境的共識,並促建立共通的政策目標優先順序。案例顯示,美國政府沒有充足的聯合規劃作業程序,以至於在危機升級的時候,左支右絀。部門專屬的標準政府架構,強制資源與計畫長期配置;此舉使得危機時期無法因應需求重新配置資源和計畫。美國政府組織長期以來,未能聯合規劃以協力合作,因此一旦突然面對這樣的需求,便有作業混亂、溝通不良、浪費資源與時間,甚至犧牲生命的風險。就算有了作業程序,仍需要「實踐」以促進各部門釐清政策目標的優先順序,剔除與之不符的行動與計畫構想,找出業務推動的阻礙,和可發揮優勢之處,並且發掘可借助盟友、國際多邊組織與民間企業力量的機會。緊密的聯合規劃有助於所有參與者,溝通並排列目標的優先順序,建立利益關係人之間訊息分享程序,以使每個成員得知其他成員目前的作業情形。

 危機時期允許體制例外

 三、允許創意使用既有的管理機構和經費,並探索例外模式、新的管理機構或者新的經費來源,以在變動環境下對抗危機。約旦、緬甸與查德湖3個危機案例顯示,美國政府的預算週期太長,無法因應複雜危機的隨時變動。限制管理機構及專款專用式的經費管制,使得美國政府在複雜危機時,暴露施政無能的風險,且危機時期緊湊的作業節奏,也不容許遂行曠日廢時的諮詢和輔導程序,以變更管理機構。類似美國「經濟支援基金」(Economic Support Fund)這種自由裁量(discretionary)經費,以及像是「美國國際開發總署」(USAID)的「轉型措施」(Transition Initiatives)具運用彈性的經費,可使「3D」領導者在對抗新的、無法預見的情勢發展時,給予培力。在既有的機關架構下創造新的管理機構、形塑例外,也可確保官僚體系障礙不會阻撓程序進行。話雖如此,但「3D」領導者是否能夠發揮創意,實則仰賴立法與行政部門對「3D」領導者的信任;此外,還需要有足夠的資源。

 四、允許美國的「3D」部門領導者,在危機時調整為海外政策機構。就算美國有具備歷練的領導者、明確的政策目標優先順序和管理機構,經費也到位,案例顯示,複雜危機的局勢變化之快,遠超過美國政府組織架構和程序所能適應。即時調整配置人員、實施機制、架構和程序,在情勢隨時變化的危機時期,是因應所需之必要。推動異地雙軌(co-location)的「3D」部門,刻意重疊資金流與管理架構,以碰撞創意火花;此外把一個部門的人力和另一個部門的人力配置在一起,往往可以創造效率,並達成齊力合作。此舉的成功,仰仗於實地作業的領導者,和美國本土堅實的組織架構。實地作業和坐鎮本土的領導者必須協力合作,二者合為一體,互補互助。

 外交轉型對抗複雜危機

 五、治理美國的雙邊關係資產,以因應轉型之挑戰。美國外交政策偏重雙邊關係,欠缺處理轉型議題。美國經常必須透過其回應手段達成區域的目標;且許多危機的發展和惡化,是緣起於非國家行為者與區域局勢變化,然而美國對國外的援助、安全協助,以及外交影響,卻是以雙邊為典型。為了對抗危機,「3D」部門應該要把平常進行雙邊作業的機構結合起來,協力調整作業和經費,以完成政策目標優先順序之轉型。

 如今在世界上,政府「外交」、「國防」與「開發」3部門計畫,愈來愈多是同時且同地進行,促進此3部門的協調與合作,不僅可以獲得區域穩定與安全的好處,計畫也可以獲得更好的理解和執行,也更可以成功推動;同時更可提升作業及投資的持續性和價值。

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