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國際瞭望

【國際瞭望】俄「中」建構北極冰上絲路的意涵

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◎古明章

 北極圈是地球尚未開發的廣大領域,大陸和島嶼面積共約800萬平方公里,有關領土主權分屬加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國(阿拉斯加州) 等8個北極國家。

 北極海(又稱北冰洋)海域的面積逾1200萬平方公里,相關海洋權益根據國際法由沿岸國和各國分享,沿岸國家擁有雨、內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸棚等管轄權,另有公海由各海通行。

 自習近平擔任中共最高領導人以來,一改鄧小平所揭櫫的「韜光養晦」外交指導方針,他主導積極參與全球治理機制,展現「大國外交」,尤其建構北極戰略,更受到國際矚目。

 冰上絲綢之路 俄「中」合作開發

 中國大陸國務院在2018年1月26日公布《中國的北極政策》白皮書,對外界發表對北極開發的立場與相關政策,矢言參與北極事務,聲稱是「近北極國家」、北極利益的攸關者。尤其,中國大陸早在1925年北洋政府時期,即參與《斯瓦巴條約》,成為介入開發北極利益的歷史開端。

 習近平時代推動建設「冰上絲綢之路」,這是「一帶一路」外,一項跨洲地緣經濟戰略,展現強大的擴張野心。北極周邊國家和以這些國家主導的國際組織在北極地緣政治中占有優勢地位。中國大陸的領土並未與北極接壤,就現有國際機制、國際組織和國際法參與北極事務,中國大陸都必須與北極國家合作。

  中國大陸在2013年5月成為北極理事會觀察員,在北極從事工作涉及外交、海洋、交通、科技、氣象、能源等多方面,因為地球暖化造成氣候變遷,原先冰封的北極海逐漸解凍,透過破冰船之導引,商船已可穿越北極海航行,各國爭取北極資源,紛紛進行合縱連橫的布局與戰略。

  中共對外表示可以在美國、俄羅斯逐鹿北極中,扮演重要的平衡因素:一方面,俄、「中」強化夥伴關係;另一方面,也與美國阿拉斯加州,尋求雙方合作空間,也為建構北極新秩序發揮作用。

 習近平在2013年在「一帶一路」之外,進一步提出「冰上絲綢之路」倡議,2017年訪俄再度提出此議,希望雙方在北極地區合作開發新航道。

  北極海的持續融化,一般認為,到了2030年,北極海將全年通航,建設北極航線,可望成為跨越國界的重大工程,無單一國家可完成此重大工程,冰上絲綢之路的概念,就是中國大陸希望能與北極周邊國家共同參與開發,目前最有意願與中國大陸合作的就是俄羅斯。

  冰上絲綢之路若開通,可大幅縮短中國大陸到歐洲的最短航線,這將比傳統航線最多縮短到一半以上,上海以北的港口到西歐、北歐可望縮減大半航行時間,把更多產品通過北極海外銷到歐陸。

 地緣戰略布局 引發擴張疑慮

  《中國的北極政策》白皮書重申將依循國際法,遵守聯合國海洋法公約,參與北極相關事務,並善用北極資源,政策主張以下:(一)不斷深化對北極的探索和認知;(二)保護北極生態環境和應對氣候變化;(三)依法合理利用北極資源,具體作法有1.參與北極航道開發利用,2. 參與油氣和礦產等非生物資源的開發利用,3. 參與漁業等生物資源的養護和利用,4. 參與旅遊資源開發;(四)積極參與北極治理和國際合作,(五)促進北極和平與穩定。

 政策主張值得注意、也是最重要的是第三項,利用北極資源,北極航道開闢:亞洲與歐洲往返之船隻可不經巴拿馬運河、蘇伊士運河,縮短航程與費用;其次,能源投資開發:參與油氣與礦產等非生物資源之開發與利用,鼓勵相關企業進行潔淨能源之投資與開發;第三,漁場養護利用:將參與漁業與其他生物資源發展;最後,發展北極觀光:北極有如人間淨土,未來旅遊業重點的一片「處女地」。

 冰上絲綢之路與中共目前最重要的「一帶一路」戰略連結,印度洋與北極海為連結歐亞大陸的南北兩翼,北極航道開闢與南方海上絲綢之路的航運投資,可強化中國大陸打造絲綢之路經濟帶,在地緣政治學家麥金德(Halford John Mackinder)所言於「心臟地帶」建立三面海洋邊界,建立地緣優勢。

 不過,中國大陸只是近北極國家,在北極圈並未有土地,任何發展都不能缺少北極周邊國家的支持,中共的北極政策勢必引發相關國家對其擴張野心的疑慮。

 解決能源問題 確保供應無虞

 俄、「中」在北極圈合作開發的亞馬爾(Yamal)液化天然氣工程於2017年正式投產,亞馬爾液化天然氣計畫預計2019年完工,3條生產線每年將向中國大陸供應400萬噸的液化天然氣,相當於60億立方公尺的量。根據中國大陸官網數據,2016年時,天然氣產量1371億立方公尺,天然氣進口量721億立方公尺;天然氣消費量高達2058億立方公尺。

 中國大陸是世界上最大的能源消費國和進口國,中共與國營石油公司投資北極地區開發礦產,希望提升礦產開發之技術能力,以保證石油來源與運輸路線之多元化。俄羅斯在北極圈擁有豐富能源資源,俄、「中」合作,可望為中國大陸解決能源供應問題。

 不過,北極主要居民為原住民族,根據聯合國於2007年通過的《原住民族人權宣言》,對於原住民族傳統領域的經濟資源開發,必須取得原住民族的同意,這亦是未來北極開發,不可忽視的問題。

 極地戰略規劃 海軍率先進擊

 全世界主要強國皆位於北半球,北極與這些國家有著相等之距離,讓北極成為水下彈道飛彈發射基地的地緣環境甚佳;加上北極的海底,地貌形態利於隱藏核子動力潛艦運行,也成為北極周邊國家之威脅。

 2015年共軍第一次訪問瑞典與芬蘭等國,並從白令海峽返國,在中共強化北極政策趨勢不變情況下,共軍艦隊將會行經北極海域至更多國家進行訪問,或與北極海域周邊國家進行海上救援等任務。

 未來中共可能進一步仿效其他國家提出「極地戰略」規劃,或組建「北極軍」與俄羅斯於北極海域進行聯合軍演,進一步展現進軍北極的企圖心。

 結論

 中國大陸自2013年成為北極理事會觀察員,雖無決策權,但從白皮書的發表,可預見中共為展現「大國崛起」,以合作開發為名,進一步參與全球治理;全球治理最重要的是規制(regime),中共發表白皮書,最主要是向國際宣示,未來北極的發展,中國大陸是不可或缺的角色,除能源、航運、漁業和旅遊等事務,未來更值得觀察的是會不會以軍事力量進一步介入北極圈。(臺灣戰略研究學會研究員)

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