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寰宇韜略

【寰宇韜略】遏阻核武器擴散 美修正金流缺失

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◎胡文玲(譯)

 「新美國安全中心」(CNAS)於今年1月24日發表「核武及其他大規模毀滅性武器擴散之金融活動」報告,分析大規模毀滅性武器擴散財務管制的國際架構。該報告指出,未來如果要阻止大規模毀滅性武器擴散的威脅以保護國際社群,應修正既有金融管制架構的缺失。應採取作為的,除了聯合國安全理事會之外,還有「防制洗錢金融行動工作組織」(FATF)、由各國「金融情報中心」(Financial Intelligence Unit, FIU)組成的非正式網路「艾格蒙聯盟」(Egmont Group)、多邊出口管制機制、國家主管機關等。(編按)

 美應積極防制核武擴散

 核武及其他大規模毀滅性武器(WMD)的資助者,傳統上來說一直是意圖擴張軍力的國家,這些國家往往無視於《不擴散核武器條約》這類國際管制。「朝鮮民主主義人民共和國」(DPRK,為北韓正式國名)的核武計畫威脅國際穩定與和平,此外,印度和巴基斯坦相對較為成熟的核武計畫,更是向他們的資助者證明其成果。儘管如此,雖然國際專家知道大規模毀滅性武器的金流運作方式,但是以制裁和出口管制為主的防制作為,仍相對羸弱。

 大規模毀滅性武器金融活動防制,應該是美國反核武擴散作為的重要基礎之一。唯獨美國把這件事列為全球優先:第1.美元作為國際強勢貨幣,美元因而成為國際貿易儲備貨幣,美國的立法者因此也成為優勢的國際財經規則制定者。第2.美國的情報和財政調查能力世界一流。第3.美國在全球反核武器擴散作為方面,早已扮演重要角色。美國在聯合國安全理事會,且運用其雙邊關係,協調國際作為,領導全球處理當今最急迫的核武擴散危機,阻止北韓的核計畫。同時美國也致力於建立更嚴格的制裁機制,以阻止伊朗取得核武。

 核武發展金流分3階段

 大規模毀滅性武器發展計畫的金融活動,基本上可以分為3階段。第1階段是募資,意圖擴散大規模毀滅性武器的國家,運用其國內預算籌措資金。也可能會透過海外網路或者(經由該國或代理者從事)非法活動募資。第2階段是隱匿或掩飾資金,即意圖擴散大規模毀滅性武器的國家,將前述資金轉匯至國際金融系統。如果該國未受國際制裁,則可以直接轉匯。但如果是像北韓或伊朗(在《限制伊朗核武發展協議》實施之前,Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA)這種被施加廣泛國際制裁的國家,要將資金轉匯至國際金融系統,是極為艱巨的挑戰。第3階段是採購原料和技術,即意圖擴散大規模毀滅性武器的國家,運用已轉匯至國際金融系統的資金,支應其大規模毀滅性武器系統發展計畫所需之貨物、原料、技術和後勤需求。在這個期間,國際金融機構將會涉入,處理其相關資金轉匯。

 對政府組織或國際金融機構而言,要查出哪些交易是大規模毀滅性武器發展計畫的金融活動,是極為困難的。參與其中的採購代理商不僅複雜,而且可能利用橫跨多個司法管轄區的掩護公司運作。其中大部分的貨物或原料,是標準的民用品項,偶爾會有軍民兩用品項,後者儘管受到管制,但不容易查獲。儘管金融機構被要求要進行「客戶身分與資訊稽核」,然而實務上金融機構多半依賴公開的個人或組織制裁名單,以過濾其經手的交易,政府和立法者也不期待金融機構有更多作為。

 尚未採行虛擬貨幣支付

 聯合國和獨立專家最近發表了幾份有關大規模毀滅性武器發展金融活動類型學報告,以協助政府機關和金融機構管理風險。其中有一份是由倫敦國王學院(King College London)防核擴散研究中心(Project Alpha)發表的,這份報告綜整不同類型的個案研究資料。這些個案研究涵蓋了傳統和現有的金融機制,例如電匯、貿易融資授信、現金、支票,還有在少數幾個案例裡面出現的信用卡。值得一提的是,目前還沒有虛擬貨幣或者其他新型支付方式的案例。可以確信的是,大規模毀滅性武器擴散網路可以運用傳統手段完成採購和價金匯兌支付,並不需要更為複雜或匿名的金融評價和儲存機制。在未來的5到10年之間,所有大規模毀滅性武器擴散計畫資金運作,可能還是會維持這樣的財務模式。

 大規模毀滅性武器金融活動應該被當成對國際金融體系的嚴重威脅,同時也是防制擴散的重要工具。政策制定者將會從各種訊息來源,看見防制核武擴散金流的重要性與日俱增。北韓持續進行的核武與飛彈試驗,強化了北韓複雜核武擴散網路的立即安全意涵。防制洗錢金融行動工作組織(FATF)正在修正其作業指導,著重多邊行動。公民社會也主動補強既有作業的不足之處:由官方出資辦理大規模毀滅性武器金融活動相關計畫的延伸活動(例如前述倫敦國王學院防核擴散研究中心的研究)、非官方資源(例如目前的研究),還有民間部門召開會議,討論大規模毀滅性武器擴散計畫金融活動,前述全都可以促使公眾重視大規模毀滅性武器擴散計畫金融活動,以及阻止這類非法金融活動的策略。

 國際社群必須強化全球金融管制架構,否則大規模毀滅性武器擴散網路將會持續將非法的戰力輸送給像北韓這樣的國家。短期來說,應優化執行既有管制,這必然會成為將來進一步行動的基礎。聯合國安全理事會之外,還有「防制洗錢金融行動工作組織」、「艾格蒙聯盟」、多邊出口管制機制、國家主管機關,以及各國金融情報中心都必須努力達成這個重要目標。

 幾乎可以確定,現在要透過經濟制裁或其他大規模毀滅性武器擴散金融活動管制手段,阻止北韓發展核武戰力,為時已晚。目前對伊朗核計畫的制裁,到了2025年時,多數將會解除,若能現在推動強化管制架構,則可以增加國際社群監控的選擇,且如果2025年之後有必要的話,阻止其核計畫發展。發現並阻止大規模毀滅性武器擴散金融活動,對於識別並限制位於亞洲、中東國家的核武或未來其他大規模毀滅性武器擴散計畫來說,扮演重要的角色。

 北韓的軍購網路以數個國家為基地運作。以本圖個案為例,Pan Systems平壤分公司與其掩護公司在數個司法管轄區進行財務活動,獲益主要流入朝鮮礦業發展貿易公司,該公司是北韓的主要軍火商,也是該國彈道飛彈和傳統武器商品與裝備的主要出口商,Pan Systems平壤分公司另涉足中東業務,本圖未顯示此部分。

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