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兩岸論壇

【兩岸論壇】中共監察體制改革 自曝違憲之虞

中共「國家」監察體制改革,監察機關對行為人或具體事務,將具有12項準司法權調查措施;尤其,留置措施甚至將超越偵查權,時間可長達3個月。(達志影像/美聯社、路透社資料照片)
中共「國家」監察體制改革,監察機關對行為人或具體事務,將具有12項準司法權調查措施;尤其,留置措施甚至將超越偵查權,時間可長達3個月。(達志影像/美聯社、路透社資料照片)

◎黃秋龍

 前言

 中共「國家」監察體制改革已勢在必行,將牽動其「國家」權力機關人民代表大會,與「國家」行政、審判、檢察機關之間監督、負責的憲政體制關係,由「一府兩院」(人民政府、人民法院、人民檢察院)體制,改變為行政、政治機關、審判、檢察「一府一委兩院」(人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院)多重體制。從而,當前監察體制改革,不僅成為中共修憲的重要條目,而且勢將衍生政治機關體制合憲性、權力職能變動與機構整合等相關問題。

 監察體制改革主要動向觀察

 《中華人民共和國監察法》將取代1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》,今年3月召開第13屆「全國人民代表大會」第1次會議時通過該法律。目前,大陸法學界對是否應因此而修改「憲法」仍存在爭議。《監察法》草案凸顯監察體制政治機關地位,不僅在揭示中共對「國家監察工作」的統一領導,強調黨和「國家」的自我監督;同時,監察範圍與程序,更具體說明其政治機關屬性與定位。一方面,既係對公職人員監察的全面覆蓋;再方面,更擁有準司法權甚至超越偵查權之12項調查措施(談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑑定、留置)。

 值得注意的是,監察機關對行為人或具體事務,將具有12項準司法權調查措施;尤其,留置措施甚至將超越偵查權,時間可長達3個月,在特殊情況下,可以延長1次再留置3個月。可見,監察機關將同時實現對人與事的全面監察,意在藉由外部監察措施,最大限度壓縮權力濫用的風險與空間,以期更有效解決「一把手」和班子腐敗問題。

 2017年11月11日,中共「中央」紀律檢查委員會書記、「中央」深化國家監察體制改革試點工作領導小組長趙樂際,在「全國推開國家監察體制改革試點工作動員部署電視電話會議」講話。其內容具體顯示「國家」監察體制改革的主要動向,包括推動試點、人大換屆銜接、對所有行使公權力公職人員監察全覆蓋、試用12項準司法權調查措施。顯然,試點不僅在檢視相關權力職能變動與機構整合的問題,也為籌組國監委與全面建置監察機關創造前置條件。從而將「中央」與地方監察事權,達成全面整合的政治改革。

 監察體制改革衍生合憲性問題

 「國家」監察委員會將整合監察、預防、查處等部門職能,可能會引起監察委做為政治、行政或司法機關定位的爭議。尤其,現行「人大」對「一府兩院」多局限於「國家」機關工作人員之選舉、任命,或採取匯報、審議、執法檢查、視察等程序性監督,缺乏質詢、特定問題調查、罷免等剛性監督手段。而今,監察體制改革,即意在改變人大監督「有權無能、有權無效」的問題,從而強化「國家」權力機關及對監察監督的權威性,進而推動權力機關的改革。

 再者,監察委將具有12項準司法權調查措施,亦會伴隨是否侵犯人權、司法權等「違憲」之虞的疑慮。然而,反腐敗已成為中共當前關鍵性政治任務。尤其,習近平以反腐敗做為公共政策,更與社會控制相互連結,不僅有助於驅動官僚體系達成政治任務,也成為遂行「國家」控制職能的有力措施。然而,這種「務實威權」(Pragmatic authoritarianism)的「善良治理」(Good governance)措施形式,卻並非實質的民主化。

 針對反腐問題,大陸刑法學界也在積極倡議涉嫌人退回贓物與適用自首的可行性。尤其,實務上已經常出現涉嫌人透過律師,願意向檢察機關退回贓物,以尋求自首或自白之適用。

 然而,當「國家」監察體制「實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋」後,所有案件不論涉案或關係人背景,「國家」監察委員會都有權介入。此乃所謂「國家」監察委員會做為政治機關之要義,卻會弱化律師在防制腐敗犯罪的角色,也可能使得境外機構或人員,因與行使公權力的公職人員發生涉貪疑慮時,引起「國家」監察委員會與律師,在行使監督權與維權程序上,可能造成政治機關職能與法律程序的衝突問題。特別是論者批評12項準司法權調查措施,可能侵犯人權與司法公平正義程序。其中以「留置」取代「雙規」措施可長達6個月,可能讓當事人無法委任律師,顯有違反「憲法」之虞。

 結論

 中共「國家」監察體制改革,不僅在政策上意味著「黨統一領導」下的反腐改革,並且意圖藉以做為「國家」行政、審判、檢察與監察機關關係的政治改革突破口。然而,卻同時衍生監察做為政治機關的體制「合憲」性之爭議,以及涉及權力職能變動與機構整合等相關問題。尤其,境外、民眾或機構,是否因涉案監察對象適用12項準司法權調查措施,而造成權益影響,以及如何尋求保護與救濟,仍有高度模糊與不確定性,以及窒礙難行之處,更會引起關注。

(作者為中央警察大學兼任副教授)

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