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寰宇韜略

【寰宇韜略】中共「一帶一路」 影響未來發展趨勢(下)

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◎李華強(譯)

(接上文)

 事實上,中共近來積極投入緬甸持續推行的和平進程,並派遣特使團與緬甸政府直接對談(稱為「勸和促談」);中共不僅著力於官方的和平過程架構,實質上也促進與全國停火協議非簽約方的個別進展。但就算發揮上述影響力,中共仍未能主宰緬甸複雜的和平與過渡進程。

 簡而言之,推展「一帶一路」的各項實質作為,已提高中共在緬甸的投資成本,如今更轉化成多層次的交往,包括基礎設施建設和工業合作、支持政府的和平進程,乃至於近期在若開邦的危機解決方案。中共的核心議題,係與緬甸政府和不同的民族武裝團體達成可長可久的協議。身為一關鍵的外部行為者,「一帶一路」的各項作為正有助於中共扮演更積極的角色;對緬甸而言,許多迫切所需的連結和工業發展,都仰賴「一帶一路」的承諾,然必須在當前改革持續進行的前提下方能實現。

 烏茲別克:新開放熱點?

 中亞,是習近平在2013年首度宣布「一帶一路」之處,也是該倡議初始考量最多的關注區域。截至目前為止,該區域仍是通往歐洲與中東陸上走廊的關鍵所在;另基於富藏礦產和能源,比鄰有待開發,但動盪不安的新疆特別行政區,對於中共的重要性不言而喻。中亞的能源資產、連結哈薩克並通往歐洲的鐵、公路,都可滿足中共「一帶一路」所需;此外,中亞幅員廣袤遼闊、基礎設施不足、安全有待改善、政府治理能力欠佳,且欠缺區域整合,卻是可供「一帶一路」大展鴻圖之處。

 烏茲別克接壤其他4個中亞國家和阿富汗,擁有區域內近半數人口,以及號稱最龐大的軍力。烏國經濟雖具備多樣化工業基礎,但長期受到進口替代政策的保護,欠缺生產力和競爭性,外移勞工的匯款約占10%的國民生產毛額。

 長期掌權的烏國總統伊斯蘭‧卡里莫夫於2016年病逝時,烏茲別克已是一個秉持「不結盟政策」的獨裁政權樣板,與鄰近國家亦處於不時交惡,區域合作有限的狀態。2012年,烏茲別克退出集體安全條約組織,並改以上海合作組織做為與中共發展雙邊關係的管道。烏國潛藏的安全風險,包括就業機會付之闕如、高壓統治,以及毗鄰阿富汗等,在在促使新任總統沙夫卡特‧米爾濟約耶夫改弦易轍,大力推行改革措施,積極與周邊國家重修舊好、逐漸解放政治與宗教禁錮,並改善貿易與投資氛圍。

 2015年,中共超越俄羅斯,成為烏茲別克的最大貿易夥伴;米爾濟約耶夫以總統之姿首度造訪中國大陸,簽下價值220億美元之協議。2016年,19.2公里長的卡姆奇克鐵路隧道開通,中共盛大慶祝此「一帶一路」重大成就;該項工程由「中鐵集團」(CREC)旗下分公司施工,在中國大陸進出口銀行支援下,僅用3年即宣告竣工。除達成與吉爾吉斯盼望已久的劃界協議外,該鐵路隧道亦提升後續跨國界「一帶一路」計畫的立基條件,包括停滯的中國大陸─吉爾吉斯─烏茲別克鐵路。在烏國西部,「中」資企業已在吉札克工業特區內落腳,推動工業能量合作;供應鏈主要整合「中」資企業,甚至在鄰近村落裡教育當地員工學習中文。早在「一帶一路」概念問世前就已運作的中亞─中國大陸天然氣管路系統,則無論對中國大陸的能源安全,抑或土庫曼與烏茲別克的外銷多樣化而言,都是至關重要的關鍵基礎建設。

 截至目前為止,所有參與國都顯然受益的中亞─中國大陸天然氣管路,可謂中亞地區唯一的大型區域整合成功案例。中共的重大計畫,大多透過雙邊協議展開,且在當地行銷的重點,通常都是提升合作國家的自主能力;以卡姆奇克隧道為例,就可供烏國首都塔什干以鐵路直達其人口稠密的費爾甘納谷地,而無須經過塔吉克。

 開放象徵嶄新的契機,有助於貿易和紓解長期以來緊張的安全議題;烏茲別克的改革與開放政策,主要仍以經濟為主要訴求。中共或能再度運用「16+1」與其他機制,參與區域「政治協調」,投入烏國的改革合作事務,藉此營造新交流氣象,例如金融政策、貿易與投資氛圍,如此將更有利於其推動以基礎設施為主的交往作為。

 綜上,閉關自守與欠缺改革的經濟,長期以來已限制烏茲別克發揮其實現運輸樞紐和工業生產中心的潛力。中共主導的多項計畫,則在完成能源傳輸後,仍受限於烏國狹隘的國家發展計畫,鮮有跨邊境的倡議付諸實現。

 放眼未來,烏茲別克逐步開放與審慎改革的走向,有助於不斷更新跨邊境合作的對話;中共則挾其區域內主要貿易夥伴之姿,強力推動「一帶一路」計畫,或將成為穩定當地社經環境、強化區域經濟合作的一大助力,進而結合其他影響因素,有助於消弭國際間衝突的風險。

 結論

 「一帶一路」是中共多重內部驅動因素和外部發展匯集而成的綜合體。該倡議旨在滿足其國家利益,但也具備能促成更大連結性、提升參與國家安定程度、激發經濟成長的潛力。整體而言,其為保護主義盛行的全球注入合作發展的全新活力;然而,「一帶一路」也不脫兩個層面的安全議題。

 首先,「一帶一路」直接關係到當地的即時安全動態。基於此原因,且後者對於「一帶一路」能否成功的影響與時俱增,中共已調整其「不介入」政策,以確保投資免於衝突風險。本文提到的例子,包括在緬甸直接參與和平進程和危機解決機制及和白俄羅斯進行軍事和安全合作。在緬甸,中共在政府與數個民族武裝團體的和平進程中扮演一積極角色,近來更介入處理若開邦危機;在白俄羅斯,共軍則與當地安全部隊合作訓練、聯合演習,算得上是確保「一帶一路」據點安全的顯例。促成這類交往的考量,係基於國家政府與中共合作夥伴規劃和執行的專案,可能受到當地或跨國界威脅的認知,以烏茲別克為例,許多跨邊界的專案,就是因為長期以來不睦的跨區域關係影響而困難重重。

 其次,「一帶一路」暴露(有時更凸顯)制度方面的缺陷,以及欠缺政治精英究責制度和利益關係者參與程度不足的問題。中共有必要和其他利益關係者加強溝通與協調,確保更廣泛的利益和考量能妥善處理,同時消弭負面散播效應,以及潛在的中、長期抵制力量。「一帶一路」各專案的共通特色,係中共對當地政府的大力支持,而不論其過往的發展軌跡紀錄,以及其經濟治理的制度現況。在處理制度化「缺陷」衍生的安全議題時,迄今鮮有證據顯示中共在「一帶一路」參與內部積極促成制度化改革;雖然中共強調對當地訴求的尊重,實務上專注於政府支持,相對排除其他利益關係者的作法,則顯然是其短處。事實上,不少計畫受到公眾抗議而中止或被迫改變條件;例如,緬甸政府在2011年後採取更嚴格的審查,加上更多利益關係者的投入,已經暫停或延遲多項公路、鐵路與工業區的專案。「一帶一路」的利益關係者已快速在相關領域汲取經驗,許多「一帶一路」參與國對於透明度與當地衝擊評估的要求也日益增加。(完)

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