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寰宇韜略

【寰宇韜略】盟國實力衰落 美大戰略管理因應(下)

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◎宋吉峰(譯)

(接上文)

 五、盟國與非盟國的戰略思考

 對於美國而言,發展更廣泛的安全合作關係網路一直是美國戰略規劃的根本,如果能發展出更多且新的盟國關係,可有助於盟國堅定合作信心,反之,可能會讓盟國尋求其他不利於美國的折衷戰略,最差的情況是妥協於對手威脅之下。由此可知,盟國的實力並非一直可以保持與對手能力平衡,如果要保持這種平衡的方式不外乎兩種:其一,盟國採取提高自身能力應對威脅。其二,藉由聯盟的方式彌補本身實力的不足。事實上,就第1種方式而言,這個方式如果有效,美國也無需擔心盟國實力下滑的問題,美國與各聯盟國家可以持續於全球保持這種優勢,但是由於競爭對手實力的快速發展,對手的實力遠遠超過盟國所累積的實力。而在第2種方式中,與當今全球的超級強國同盟看起來是明智之舉,但是,愈來愈多的盟國更加依賴於美國的資源,這對美國而言是一個沉重的負擔,負擔的成本也愈來愈高,這也迫使美國不斷增加軍費因應,但盟國在面臨威脅挑戰的情況下,對於自身的國防事務投資並沒有相對應的增加,這些未增加的投資,卻間接的轉嫁到美國,這也就意味著美國必須負擔更多的安全成本,而這些威脅也逐漸聚焦針對美國本身。從美國的角度分析,全球安全與穩定關乎美國大戰略執行成效,這也就是說,全球的安全管理是不能區分盟國與非盟國的,因為全球安全也意味著即使是非盟國成員也同樣受惠,因此,美國必須將非盟國部分納入合作考量。

 事實上,過去20年,美國也與「不結盟國家」在經濟和軍事方面建立了許多正式的合作關係,其中部分國家與美國關係相當密切,但是仍有部分不結盟國家不願意與美國合作,或者說美國決策對此部分並不積極,事實上這種情況同樣會導致讓美國的安全成本增加,此與盟國不投資國防發展並無不同,美國應該透過該地區已與美國合作的「盟國」及「不結盟國家」為基礎,以更多元化方式與其他未與美國建立關係的不結盟國家進行合作,以彌補美國在全球地緣政治平衡的利益。事實上,美國運用這種方式是最具優勢的,美國比任何其他國家都具有建立新夥伴關係和深化盟國的實力,從歷史上經驗可知,美國在建立和領導國際聯盟方面擁有無可比擬的經驗;美國本身的總體條件與其他大國相比較不具威脅性,美國占據了全球地緣政治中心位置,使其具有無與倫比的國際活動空間,這也是美國全球權力的來源之一,這也提供了美國外交決策者更多的彈性與選擇;從另一角度觀之,全球新興大國崛起也刺激了各國與美國合作的意願,這是一個重要因素,如俄羅斯、中共及伊朗等不斷努力獲得更大的國際影響力,讓美國在盟國、合作夥伴之間的傳統、非傳統合作更具吸引力,透過加強對話,不但可以發展新的安全關係,也可以反制區域大國的威脅。

 持平而論,美國近年來運用此種交流方式已具成效。例如,美國與印度建立戰略和防務合作關係,並不斷尋求更多的合作方案;美國與印尼、巴西等國也發展出許多大型合作方案。這是一種基於特定議題情況下的夥伴關係,如防擴散安全倡議和全球反ISIS聯盟等,這些聯盟聚集了許多盟國和非盟國成員。美國在東亞地區的關係也發展出多元關係,例如與越南、新加坡、印尼等新興國家的夥伴關係不斷向上發展,這些關係的合作方式也許並非完全相同,但都可以為區域安全提出貢獻。在南海問題上,美國可透過建立海上安全領域的能力,強化與馬來西亞、印尼等國的交流,不但可增加兩國的安全防禦,透過各種合作項目也可以提升盟國自身的防禦能力,進而讓兩國可以在南海安全議題上發揮貢獻,共同應對威脅的挑戰。這些都有助於發展美國外交政策的進程,這些方式可能無法幫助盟國短時間內壯大實力,但是卻有助於美國聯盟的合作關係發展,讓盟國整體實力慢慢提升。因此,繼續發展和擴大這種夥伴關係是美國的當務之急。

 美國的外交政策不應該因為這些盟國的實力相對下滑視若無睹,更不可習慣於這種實力下滑情況而無動於衷,但也不可以作出過於激烈的改變作法,例如美國將盟國承諾大幅縮減。然鑑於過去20年趨勢發展及盟國的實力相對下滑問題,美國應開始思考應對的策略及各種可能的聯盟管理方式,美國在這些方面仍有許多有利的選項,但如果盟國的相對實力持續惡化,美國將會陷於被動不利的位置,必須在狀況惡化之前加以控制或加以反轉。

 六、結語

 美國聯盟長期以來,一直是全球戰略態勢的中流砥柱,在冷戰後的大部分時間裏,美國盟國的強大實力為美國提供了巨大的利益,直到今日,這些盟國仍是美國極具價值的戰略資產,削弱或摒棄這些盟國幾乎肯定會導致美國權力下降,且可能讓世界存在於不穩定的狀態,最後的情況是,迫使美國決策者不得不付出更高的成本(金錢和生命)以捍衛海外利益。但全球權力的變遷已使得美國聯盟的相對優勢不再那麼顯著。毫無疑問的,美國的盟國實力相對衰落是一個事實,這個事實,也刻正為美國大戰略帶來空前的困境。幸運的是,美國還有辦法處理這個問題,使美國及其盟國能夠在不利情況下有效的與對手競爭。為了發揮美國的戰略優勢,美國必須採取更多元且具創造性的戰略行動,進行有效的聯盟管理,另外,美國也應該進一步發展更廣泛的關係,強化與非聯盟國家關係,並根據不斷變化的全球環境確保國際秩序的正當性,以鞏固美國的全球地位。美國也應該檢討現有的政策中,對於偏離聯盟的政策必須加以修正,否則這種偏離會持續惡化盟國實力困境。鑑於這些因素所涉及的範圍與困難,美國萬不可認為這是輕而易舉的事,反而必須開始展開行動,基於盟國衰落問題可能會形成如同「骨牌效應」發展,進而侵蝕美國全球影響力,美國的戰略規劃者應將此議題視為最緊迫的事項。(完)

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