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兩岸論壇

【兩岸論壇】剖析中共國安機構整改的虛與實

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◎鄒文豐

 中共13屆「全國人大」一次會議日前閉幕,通過「國務院機構改革方案」,裁併國土資源部、環境保護部等8個「正部級」與7個「副部級」單位,調整設置26個部門,其目的雖在試圖改善過去各部會間爭權諉責、「九龍治水」的窘境,但也凸顯中共面臨的道德、法治、經濟、生態等4大治理危機嚴重。

 此次中共召開「全國兩會」前夕,各機構組織調整傳聞即已甚囂塵上,其中更有撤銷國家安全部消息,指稱國安部、國家保密局與國家密碼管理局等單位將整併組建「國家安全保密總局」,儘管最終國安部及公安部都獲得保留,然相較其他部會,如新建自然資源部、生態環境部、退伍軍人事務部等,均引發輿論熱議,有關中共情治機關建制改組訊息卻似刻意受到忽略,顯示背後涉及足以動搖中共政權穩定的政治鬥爭隱情恐非傳言。本文即就中共國安機構整改之前後要況與問題進行分析。

 整改背景

 中共情報機關龐大複雜且缺乏監管機制,主要由「軍事情報」及「國家安全」兩系統構成,前者過去包含共軍總參謀部第2、3、4部及總政治部聯絡部等單位,2016年中共推行「軍改」後,相繼併入「中央軍委」聯合參謀部情報局、政治工作部聯絡局與戰略支援部隊網絡系統部等部門,後者則以「國務院」所轄國安部及公安部為主。

 中共國安部係1983年時整併「中央調查部」、公安部及統戰部反間諜機構,與國防科工委部分單位而來,除本部辦公廳外,下設各省市地方國安廳、地區國安局,原負責對外情報蒐集與反間諜工作,後逐漸擴大到凡危害「國家安全」之行為均屬其「依法」所賦予的工作範圍,並擁有執行偵查拘留、預審、逮捕等權,可知其主要任務還是在管控人民、維護中共政權穩定。

 理論上,中共國安系統工作範圍應屬對外,但中共前總書記江澤民在1995年整肅前北京市委書記陳希同時,即開啟利用國安系統參與黨內政治鬥爭的先例,從此中共國安系統不僅淪為高層權力內鬥工具,也被利用來監視大陸民眾及海外華人,在江澤民貪腐治國的背景下,中共國安系統也腐化出眾多利益集團,即便至現任總書記習近平於2012年執政後,江派勢力仍不時利用海外情治人員製造輿論,以對抗針對其而來的「反腐鬥爭」。

 習近平始終對國安系統中,江派勢力盤根錯節,以及其「各方分權、單線聯繫、針插不進」的組織特性深感不安,直到2013年11月中共召開「第18屆3中全會」,決議由習近平擔任主席,成立「國家安全委員會」,以強化掌控情治機關後,中共高層才陸續展開對國安系統官員的政治清洗與內部整頓。

 整改動向

 2014年4月,習近平主持國安委第1次會議,提出要依所謂「總體國家安全觀」制訂新的「國家安全法」,重點在強調中共執政地位,建立集中統一、高效權威的國安領導體制,使中共「一黨專政」能獲得法律保障;為鞏固政權,任何「分裂國家」、煽動叛亂、顛覆、洩密等行為都將受到嚴懲,更規定加強網路管理,以作為過濾網路資訊流通的法源依據。

 此後,中共一面著手情治系統組織整併,除由「中央軍委」統管軍事情報工作,國安系統則歸國安委管轄,並將裁減人員併入公安系統,以此完成內部整肅;另一方面,於2017年6月通過「國家情報法」,明定各情治機關可優先徵用交通、通信工具及場地,進入限制區域、場所,向有關組織、個人詢問情況或調閱所需檔案、資料、物品,甚至可以情報工作或緊急任務需要為由,採取技術偵察或進行審問、強制拘禁等行政處分,為中共情治機關的歷史性擴權。其持續進行的國安機關整改方向有二:

 (一)職權法制化:基於中共所面臨維護對內政治安全、社會穩定的雙重壓力,在上述「國家安全法」及「國家情報法」外,更先後制訂「反間諜法」、「反恐法」、「境外非政府組織境內活動管理法」、「網路安全法」等,未來勢將繼續嚴密法規內涵,以強化國安監控、律定管制權限。

 (二)組織精簡化:鑑於在原國安組織層層設置的模式下,許多內陸地區國安局因缺乏對外情報目標,多將對內維穩做為主要工作,且舊有勢力滲入嚴重,未來推動國安系統「消腫」將為重點,地區國安機關或併入公安系統,使其能集中資源掌控整體情勢。

 實際目的

 中共隱晦進行的國安機構整改,目的或謂是要「建立在國安委領導下,集中統一、分工協作、科學高效的國安體制,以打擊安全威脅,確保國家利益」。但從中共的整肅行動中,計有前政法委書記周永康、國安部副部長馬建、北京市國安局長梁克等多名高官先後落馬,且直到2016年11月前國安部長耿惠昌遭免除職務,為時2年的系列清洗才漸告結束,以及藉「國家情報法」施行,象徵中共情治系統已進入習近平全盤掌控新階段等過程可知,其整頓國安系統,實質目標在於:

 (一)維持政爭優勢:整改情治系統,首要工作還是在徹底清洗江派殘存力量,以利鞏固「19大」後中共高層的新政治布局,並藉國安部門所獲得的新權力進行政敵監控、威嚇潛在勢力,為習近平繼續掌權鋪墊優勢地位。

 (二)箝制社會活動:習近平執政後,中共即以維穩為名漸次提高社會控制力度,強化國安系統實權與能力,更能有效監視及調查境內外個人或團體、鎮壓異議人士、打擊社會非政府組織運動。

 結語

 如同中共年來大力推動的武警部隊改革,目的係將所有軍事武力收歸「中央軍委」,防止習近平以外的任何人掌有軍權,其進行中的國安機構整改,更凸顯近年高層政爭的驚心動魄與中共政權事實上的危機四伏。儘管習近平已大權獨攬,然未來仍須面臨政權交替問題,屆時反對勢力如何反撲?社會能否穩定?均將為中共政局埋下更複雜變數。

(作者為淡江大學國際事務暨戰略研究所博士班)

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