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寰宇韜略

【寰宇韜略】北約東翼戰略 美策進預警能力(上)

◎邱榮守(譯)

 美領導高層非常關切情報部門對俄羅斯在喬治亞、克里米亞、東烏克蘭及敍利亞軍事行動中的情報預警表現,且認為未來對俄羅斯軍事行動的戰略預警勢必面臨更嚴峻的挑戰,智庫蘭德公司(RAND)特別針對此議題進行研究並評估北約東翼的戰略預警能力及提出策進政策建議。本報特別摘錄重要內容與讀者共享。(編按)

 前言

 自2008年以來,俄羅斯開始推動一系列的軍事現代化計畫,目的是全面性改善在車臣和喬治亞作戰行動中軍力的不足,如部隊戰備整備、打擊力、持續戰力和機動部署等。俄羅斯在後勤和作戰能力上的大幅增長,已使美情報部門和決策者在面對俄羅斯未來的潛在攻擊行動,如何進行有效預警帶來新的挑戰。俄軍在烏克蘭和敍利亞的軍事行動,已經展現其戰力精進後的作戰概念和能力,包括拒止和欺敵活動,以及在不跨越美國與北約啟動軍事行動的紅線下,遂行非正規作戰行動;他們也不想讓北約抓住把柄干預其對外的軍事部署與行動。

 如果成功的話,這些活動將會降低美國與北約情報部門評估俄軍企圖與軍事行動方案的能力,進而無法在時效內提供預警情資,讓決策者與軍事指揮官制定有效的對策。自冷戰結束後,俄羅斯情報對美情報部門的重要優先性並不是很高,尤其是新出現的安全問題和最近的戰爭才是決策者主要關注焦點,致使美情報部門與軍方專用於預警俄國軍事行動的資源被大幅縮減。然由於俄軍的軍事行動及其持續性的軍事現代化作為,使得北約與美軍駐歐空軍於2014年重新重視波羅的海地區的戰略預警任務。

 美中情局長的指導文件將情報預警區分為2類,一是對戰爭的預警,又稱為戰略預警;另一是對攻擊的預警,亦稱為戰術預警。然而,這些定義均無法使情析者或決策者能夠明確界定和理解這些用詞的意涵。大致上來說,美情報部門的主要預警任務重點置於戰略預警,戰術預警則相關於軍事行動事項;戰略預警現常被用來指涉時間的條件(如危機中的早期預警或通告),而不是有關敵人的行動,如此更能讓決策者與情報官員根據早期預警情資來有效處理危機的後續發展。

 戰略預警的困境

 情報組織自成立以來,就一直將戰略預警視為最優先的任務之一。然而,情報部門必須在多個重要優先任務中取得均衡,進而確認及監控影響美國家安全的持續性威脅和新安全挑戰。為有效全面預防敵人的突襲,最重要的任務就是持續提供潛在危險的預警情資給美國和盟國領導者,以供其決策參考。

 整體而言,情報組織運作成效大體上是成功的,然而,一些顯著的情報失敗導致高層決策者和情報領導者必須根據新的安全威脅、戰略環境變化和政策重點的調整,來定期重新檢視評估情報組織、資源與任務的優先順序。

 致使美情報能力徹底省思和預警組織改革的最顯著動力來源,就是1991年伊拉克入侵科威特的預警失敗。當伊軍入侵之後,美中情局長立即成立一個工作小組來全面檢討情報組織的功能及預警運作機制的成效。情報優先事項與需求一直隨著時間而改變,同時情報組織也必須配合決策者的最迫切需求來隨時調整有限的資源。

 變革的過程中也凸顯了決策者與情報領導者所面臨的困境:在缺乏深入分析、經驗與充足資源的情況下,預警失敗的機率愈高。當決策者的政策優先事項為因應新安全威脅及社會關切焦點而改變時,情報部門必須確保並滿足政策決策者的動態需求。隨著情報目標優先重點的調整、情蒐需求與能力也隨之改變,同時情析人員也需配合調整工作重點方向。在這種動態的工作環境需要適應力很強的人才和專業能力,原有的專業知識或許無法勝任新工作的需求,而需另外培訓,更重要的是,能力的培訓是一項艱困且成本很高的任務,不太可能在短時間內完成。

 新建或重建及時預警能力都需要額外資源、情蒐設施和分析專家的投入,然而,這些都不是短時間就能獲得或無償而得。兩難的是,儘管前述的努力可以大幅降低情報失敗的可能性,但並不保證一定成功。此問題不僅與投資改善預警能力的投資效益有關,而且還關係到另一個核心議題:決策者和情報領導者對於成功與失敗的定義;即使收到早期預警並讓決策者有充分時間及早因應,但敵方也有可能會改變態度而決定不停止行動。在此情況下,預警的成功與否可能永遠無法得知。

 蘇聯到俄羅斯的戰略預警作為

 美情報部門對於重要國家的情蒐重點不僅在主要傳統衝突和國情不穩定的範圍而已。情報部門會根據決策者需求新增情蒐項目,包括種族動亂、緝毒、種族滅絕,同時調動必要情報資源來確認可能影響或威脅美國利益與人員的潛在地區,如索馬利亞、波斯尼亞、西非和伊拉克。

 自冷戰結束後,美國將直接針對蘇聯的情報資源多數轉用到其他領域,隨著時間發展,目前僅投入少數資源來監控俄羅斯的活動。美國對過去蘇聯時代到現今俄羅斯的戰略預警經驗發展可總結以下3點:

 第1、對於蘇聯軍事領域專業知識與理解能力的養成,以及後續情研評估所需能量均需投入大量的時間和資源來發展。這些能力無法於短時間內實現,而且情報評估最核心問題就是情報分析人員數量和經驗水平需要時間來逐步累積。經由經年累月的漫長分析過程,並透過眾多情報資源與戰略預警專家的專業指導,才能深入了解問題本質與意涵。

 第2、冷戰期間美國政治和軍事領導者對蘇聯的關注焦點,主要集中在如何對抗或嚇阻蘇聯或盟友對北約的入侵行動。因此,那些負責因應危機的部門必須了解問題所在,透過兵力態勢評析結果來作為研擬因應備選方案的重要依據。

 第3、冷戰期間,對於戰略預警問題不管投入多少專家與資源,美情報社群與政策部門對蘇聯領導者意圖的了解仍非常有限。從美國處理數個危機的過程中,更加凸顯這種缺失,如1962年古巴飛彈危機、1968年蘇聯入侵捷克及1979年蘇聯入侵阿富汗。最近俄羅斯對喬治亞、克里米亞、東烏克蘭及敍利亞所採取的軍事行動,亦是美國缺乏了解俄國領導者意圖的例證。

(待續)

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