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寰宇韜略

【寰宇韜略】北約東翼戰略 美策進預警能力(中)

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◎邱榮守(譯)

(接上文)

 戰略預警的缺失

 如從情報功能的角度來討論戰略預警的作為時,往往會忽視對預警內容所需採取的決策與因應作為。然如從滿足決策者對特定事件的預警需求來看,則有時會超越情報部門的能力而不切實際。由於預警內容的有限性及抉擇的困難性,領導者往往會要求提供更明確的情資或增加決策空間,進而延遲決心的下達。此外,資源的可用性也會影響政策的選項範圍。

 諸多歷史案例已證明戰略奇襲的發生,主要是決策者猶豫不決而延誤時機或者對事件的初期沒有及時採取行動。因此,戰略預警應整合2個程序,分別是情報預警及政策決心與後續作為。經評估檢討,美戰略預警的缺失有4點:

 1、傳統預警方法的限制性

 傳統預警方法主要是使用指標來識別敵人各種可能威脅與戰備狀態的重大變化。透過指標變化了解敵人在發動攻擊前和進攻時可能採取的行動模式或想定方案。量化的指標包括兵力類型、數量、敵戰鬥序列及主要的武器系統。然而,除要了解敵人技術能力、部署和數量外,還要研判敵人可能行動的各種想定方案與預警指標。

 如果情報僅專注軍事能力的面向,有可能會產生過度相信既定想法的風險或者誤判敵方領導人所願意承擔的風險類型。另外,以能力為中心的觀點也可能會忽略其他迫使領導人採取行動的壓力因素,讓其以意想不到的方式來使用武裝部隊。能力和意圖的框架雖能為戰爭問題提供參數設定的基準,但無法解決預警所面臨的2大挑戰,因為這些挑戰關係到一個國家如何進入戰爭的議題。

 第1個挑戰是情報分析者對敵人可能行動選項的考量範圍及對敵陣營決策程序和核心動機的理解程度。通曉敵人的能力和意圖可以讓情報分析者構想出更合理的作戰想定,但這種想定的開發過程也有可能會導入參與者的個人偏見。預警問題及後續可能的行動發展都需投入資源來進行長期研究。另外,除了軍事準則性的各種指標外,非軍事性的戰爭備戰作為也需納入想定範圍。

 第2個挑戰是分析一個國家如何開戰仍是根據情報社群的知識及其對敵人如何依常規進行作戰的了解。要準確研判敵人意圖與行動方向是很困難的事,因為敵方也會一直評估國際安全環境的變化,進而尋求最有利的作戰方法。再者,特定的預警內容與想定都要根據局勢發展來配合修正,預警情報也需配合各種情報動態來進行綜合研判後再發布。行為模式的研究需要長期觀察,並涉及專業的歷史分析,美情報部門現有經驗豐富的專才僅有少數。

 2、各組織情報見解的紛歧

 推動情報工作最重要的任務是,劃分組織權責及確定支援國家安全目標的優先事項。雖然各情報機構都是在相同的國家情報優先事項框架下展開工作,但它們的責任往往會因任務領域的不同而異。如冷戰期間,美情報部門執行全球性的預警與監視任務,冷戰結束後則將重點轉移到主要軍事衝突區域和政治不穩定的國家。過去20年來,俄羅斯及前蘇聯的情報優先性持續列為相對較低的地位,美情報部門和國防部對有關俄羅斯戰略預警的情資分析亦僅投入少數的資源。

 各情報部門的預警報告包括,總統每日簡報、國家情報評估、跨部門情報預警備忘錄、特別國家情報評估、中情局國家情報日報(現改為世界情報評估)、國防情報報告、聯參主席每日最新狀況通報,以及由各作戰司令部所提出的戰區情況報告。然而,這些報告所使用的戰略或戰術預警術語並沒有一個明確性的定義,使情報分析人員或決策者無法清楚理解這些概念的內涵。

 這些報告對於預警評估意見有時一致,但多數是相左的。如伊拉克在入侵科威特前,國家預警情報首長及其幕僚提出評估報告並堅決反對情報部門所提出的全面性情報研判,堅決主張伊軍不會入侵科威特。意見相左的分析與報告到最後只能任由決策者自己下結論。

 3、想定與預警指標的有效性

 冷戰期間,美中情局編撰的4-1-84號國家情報評估:歐洲戰爭的預警,內容提到蘇聯入侵西歐的各種可能想定與行動方案,如平時發動攻擊、2個正面的攻擊、3個及5個正面的攻擊。隨後,中情局根據華沙公約組織國家國防戰備計畫,增列平戰轉換過程的一般徵候,包括國防戰備、動員、經濟轉型到戰時狀態及民防備戰等,接著,美情報部門根據蘇聯可能採取的軍事行動來制定具體的情報監測指標,作為後續情蒐與分析的依據。

 監視冷戰期間蘇聯軍事活動的指標可能超出現有美情報部門的作業能量,因為情蒐與分析整合還需考量其他面向的資源配合。此外,4-1-84號文件的行動方案範圍遠比近來假設未來俄羅斯行動選項來得廣,再加上自2008年以來,俄羅斯的軍事現代力在許多領域都獲得重大進展,如整體戰備、機動性和指管能力等;還有,俄羅斯近期對外展現的軍事行動都在北約軍事回應的紅線之下,且對喬治亞及東烏克蘭所採取的間接軍事行動,也屬於新型的作戰手段。因此,針對俄羅斯未來可能採取的作戰想定與行動方案,如何制定新的監視指標與預警方法,都是情報社群所將面臨的新挑戰。

 4、預警情資內容的模糊性

 雖然決策者和指揮官都普遍明白這個道理,但在此還要再次調強調其重要性:預警情資的傳達不能也無法保證其內容的明確性。在許多情況下,即使官方正式發布預警之後,事件的發展仍存在諸多模糊性。而且,預警情資管道來源眾多,包括簡報、個別部門的分析報告、情報部門的綜合研判,以及個人的交情。當情報部門間發生預警情資觀點歧異時,往往會讓事情討論變得更加複雜。同樣地,政府部門對於政策評估的討論亦是如此。因此,在許多情況下,模糊的情資和組織利益的衝突往往會讓預警作為難以實行。

 預警情報缺乏一致性觀點的最重要結果,就是情報部門不向決策者提供「明確」的預警報告。即使提供了戰略預警,其內容也都是模棱兩可的用語,主要原因是非軍事性指標往往是不明確的,而且許多對手(包括俄羅斯)都會運用欺騙、加密和拒絕等訊息操作手段來製造戰場迷霧。結果,決策者往往會在情資不完整和不明確的狀況下被迫下達決心。(待續)

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