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寰宇韜略

【寰宇韜略】國安會議 美總統決策有力工具

◎胡文玲(譯)

 美國智庫「美國企業研究院」(American Enterprise Institute, AEI)於3月21日發表「美國國家安全會議:決策工具」報告。文中指出,美國面臨新一波強權競爭,美國「國家安全會議」(The National Security Council,簡稱NSC)作為美國總統國安決策的主要機構,必須勝任此一任務。美國國家安全會議以法定架構為基礎,建立符合法制且有效率的程序,並記取歷史教訓,以協助總統做出正確決策。美國總統與其幕僚,應該把國家安全會議當作是協助總統國安事務決策的有力工具,而不是把它當成「超級機構」。(編按)

 國安會本質是決策工具

 歷任美國總統在國家安全方面採取決策方式不同,但不論如何,要獲得成功,就必須符合3個重要原則:1.美國總統對國家安全會議的組織、人事安排與運作方式,必須符合該組織的法定基礎。2.美國總統運作國家安全會議的方式,應該記取自冷戰時代以來,歷任總統的成功與失敗經驗教訓,並加以修正。3.美國國家安全會議應該盡可能做些只有該會議可以做的事。與其改造美國國家安全會議使其適應持續變動的國際安全局勢,修正之前的錯誤,或者利用美國國家安全會議去做不能做的事情,不如看清美國國家安全會議的本質:有力的決策工具。

 依據美國憲法,美國總統是國家安全決策的唯一負責人,美國國家安全會議則是幫助美國總統做出國家安全決策的諮詢機構,並監督美國總統國家安全決策的執行。為了提供美國總統做決策所需的正確資源組合,並監督其執行,就必須遵循法制,並以正確的觀點看待美國國家安全會議的角色、設置目的,以及其應該和不應該做的事情。如果美國總統與其白宮幕僚把美國國家安全會議當作美國總統的幕僚機構,而此機構扮演獨特且有限制的角色;如果他們作為此機構的管理者,對於歷史教訓有清楚的認知,則會有更高的機會成功。

 運作屢隨總統偏好調整

 成功的美國國家安全會議承擔的任務很少,而且以正確的方法完成任務。它為美國總統在國家安全事務議題形成各種決策,並且監督決策執行,且其運作符合3個重要原則:符合美國國家安全會議的法定基礎,以專屬並代理總統的角色思考運作,並符合自其創設以來所建立的組織基礎架構。

 前白宮國家安全顧問麥克喬治‧邦迪曾在寫給斯庫普‧傑克森的書信中說:美國國家安全會議的彈性是它「獨有的美德」。每一位新上任的美國總統都可以隨他的喜好塑造這個組織。對任何一任白宮政府來說,挑戰即在於以何種方式善加利用前述「獨有的美德」。而對於美國現任的川普總統,以及未來的執政者來說,其特別的挑戰是如何使這個獨特的組織,適應新近複雜的國家安全情勢,此一情勢的特徵是:強權地緣政治競爭捲土重來,並且附加各種恐怖主義威脅、核武擴散、科技改變戰爭的形態,以及許多其他挑戰。

 美國要在此新形態環境下,成功做出總統層級的決策,就必須清楚了解國家安全會議的設置目的及其組織成員扮演的角色。每一任總統與其執政團隊都會為其帶來不同的觀點、經驗,以及議題,進而引導他們任職。同理,每一任政府的形成,多少會受其處理意外狀況的方式影響。儘管有這些限制,無論如何,如何運用國家安全會議,顯然有好的方式,也有壞的方式。

 尋找跨部門協調運作之道

 美國國家安全會議不只是每一任總統職責的一部分,也不只是提出進一步的學術分析。自從美國1947年通過國家安全法案,定調設立國家安全會議作為總統在國家安全領域的跨部門協調參謀機構,此後的種種發展,也不該是除了人格特質的範疇之外,別無要項。無論如何,總統運用國家安全會議的方式,應有中庸之道。

 美國政府機關承受公眾的懷疑與不信任,然這些機關應該因應的挑戰,並不會消失。實際上,強權競爭捲土重來、多重國際威脅與挑戰,給與機關及政府人員新的壓力。對國家安全機關來說,特別是總統層級的國家安全決策組織,除了認知社會對國家機構懷疑,也同時需要認同美國優勢,此一優勢除了美國的軍事力量之外,還有美國的價值觀與現實前景,這些也同樣是政府的挑戰。

 儘管美國如今面臨面臨重大威脅與挑戰,但是美國不乏戰略地位優勢,不論是絕對優勢或是在過去70年間。觀察過去幾年美國國會在國家安全議題的辯論,其中軍事和外交委員會的聽證會證詞,有一個令人熟悉的教義問答。證人們不由得指出,美國現在遭遇特別艱鉅的時代挑戰,威脅之擴散,乃是他們前所未見的。這些人多數是資深軍事指揮官、將領、海軍將官、內閣現任或卸任部長,相信這些人的話才是正確的;其中許多觀點言之有理。

 白宮應定調國安會角色

 「此刻,有幾個原因使得白宮政府運作變得複雜,而我們要理解這個情況,也要重新調整因應。我們看到,世界改變的幅度與種類之多,史上無可匹敵。我們不只是必須面對科學與技術活躍、新穎的進展;此外,新興獨立國家,以及世界各地日益擡頭的民族主義意識,因而產生的情勢變革,美國也必須因應。」

 羅伯特‧洛威特是負責設立美國國家安全會議機制的成員之一,以上證詞,是他在1959年提出的。重點是,對於美國面臨種種挑戰的範圍,政府應該要有看法。同樣地,白宮也要對其所屬機構的優勢和劣勢有看法。全球情勢一直都是危險的,至少從1945年以來都是如此,而美國對此有獨特的責任。過去任職於美國國家安全決策機構的人,其面對的全球局勢之複雜、艱困與挫折,其程度至少和我們現在是一樣的。而他們打倒法西斯主義,擊敗了共產主義。

 自由世界的領袖,權力巨大;其維持世界和平的任務,無比艱鉅。身為領袖,必須善加運用國家安全決策工具,並且清楚認知人性不完美、全球局勢險峻、美國具備深刻優勢,才對得起過去、現在與將來被送上戰場的人們。借用卡繆《異鄉人》裡的一句話:「掙扎著上山的努力,已足以充實心靈。我們一定要想像前美國國家安全顧問麥克馬斯特中將(譯註:卡繆原著為希臘神話推巨石上山的人物西西弗斯)是快樂的。」

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