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寰宇韜略

【寰宇韜略】肆應多種威脅 美精進建軍作為(中)

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◎黃文啟(譯)

(接上文)

 可能解決方法

 檢討建軍規劃之第一要務,係知建軍人員必須活在未來且以少見、複雜、陌生現象之狀況為重點。因此這些計畫人員必須說服人們改變其思考之優先順序,以及其依據假定狀況分析為基礎所採取之行動。其次則是重視人們習於指責分析人員的直覺反應。如前所述,自2000年代中期起,許多機關都向五角大廈指出評估報告,顯示中共軍力急劇成長,導致軍事平衡不斷傾斜。因為諸多原因(其中至少就包含國防部置重點於中央司令部責任區的反恐、反叛亂及維穩任務)導致這些警告並未獲得軍種、國防部長辦公室及聯參部門的重視。五角大廈所獲評估報告當然絕非完美,撰擬這些評估的流程也仍可精進。以下為推動改革應考慮之通則:

 國防部高層應參與建軍規劃並察納建言:參謀作業再完美若無法見聞於適切決策高層,一切仍屬徒然。高層參與和參謀作業品質存在著相輔相乘之效:若知上級將採用該文件,機關就應派出一流人才撰擬,如此才能讓流程與產出皆能創造績效。當然,官僚體系人員須知若無法達成上級指示就得付出代價。唯有各單位都知道建軍規劃指導是部長親自掌握之要務,該項工作才可能獲得重視。各級主管應持續投入,使所有人皆知其將追蹤該項作業是否依指示落實。

 建軍流程須對所有重要關係人公開透明:聯合戰力的評估若由少數人採封閉作業完成,必定讓未參與者害怕及反彈且招致批評,不論其分析方式有多嚴謹和深入。廣納各方意見(包含軍種、聯參部門(聯八)、國防部長辦公室成本評估暨建案評核處、政策次長室和相關聯合作戰司令部)是一項大工程,但卻無他法可代之。這並不代表該產出必須由委員會完成或反應所有關係人之一致共識。事實上也不必如此。但在產出文件呈送高層時絕不能有意外狀況。

 國防部應將評估內容對國會有關人員說明:國防部建軍規劃部門與國會預算授權與撥款相關委員會議員及助理之間建立信任關係,絕對是改革的要件。管理預算署也一樣,應讓其重要幕僚參與評估報告的內容審查。提供此類評估報告當然有某些風險,因為可能曝露某些建案的缺陷。部分已預設立場的人可能利用這些資料來反對國防部提案或讓行政當局難堪。但若能讓管理預算署及國會了解美軍所面對之諸般挑戰,在國防部爭取新方案及資源時,必定能獲得更多支持。

 具體作法

 針對未能有效執行相關工作的單位,不能只要求其提升績效,而應針對組織流程、誘因或資源進行調整。

 資訊蒐集綜整:首先,授權人員蒐集、審查及綜整既有國防部「4+1」問題(中共、俄羅斯、北韓及伊朗)作戰想定的評估報告。此人位階愈接近部長愈好。資訊蒐集綜整人員在緊急狀況下,應有權製作4項提報,全部內容則做為評估既有聯戰戰力在對抗敵國時達成作戰目標能力之基本依據。每一份提報都應由所有相關單位之將級軍官/高階文官進行審查,但事前應述明審查小組沒有推翻未來建案的否決權。

 高層親自參與:國防部長應召開高層領導聯審會,以審查上述4項提報。該等會議之目的主在於確保國防部所有參與建軍流程之高階主管建立對當前狀況之共同圖像;讓高層領導人親自判斷既有評估之品質;同時展現國防部長與副部長決心親自參與精進未來聯合部隊戰力及調整兵力結構流程。

 精進作業內容:同時間指定人員開始撰擬聯戰部隊戰力之新修訂評估報告,而第一步則是評估中共與俄羅斯衝突狀況所用想定。基本上,此舉在於恢復2012年廢止之戰役層級戰力評估報告。國防部長應表明,評估報告新業管主管有權(責)在既有軍事計畫作為想定配套中找出廣泛關鍵變數,以確保所有可能個案均納入評估。藉此讓首席評估人員逐漸有能力推動想定內容精進。

 律定優先重點:在高層領導聯審會完成全部4個作戰想定的評估報告內容後,召集第5個會議商討「未來多年期國防建案」兵力所面對之一系列優先作戰挑戰。這些挑戰都是由上述4想定之評估內容列出,而重點必須置於野戰層次。在核定公布後,這項清單將用於律定概念與戰力發展作為的重點,並專注解決評估報告所揭露之最嚴重戰力落差與缺陷。

 創造必要誘因:在清單確定並宣布後,國防部長與副部長應在6到9個月內開始審查各項用於解決優先作戰挑戰的擬案,並分配預算策擬及評估最有希望的概念。此事至關緊要:若用於反制先進整體防空系統的最佳新概念需由既有建案項目挪用預算,則領導高層就不太可能刺激創新。因此,高層確應宣示並展現為提出勝戰概念單位編列預算的決心。

 向國會分享成果:在國防部長認同國防部所提出有關規劃美軍兵力因應敵軍的充足程度後,應親自或派代表向相關國會委員會議員及助理簡報。同時優先向國安會及管理預算署幕僚說明。

 闡明關鍵作戰挑戰以集注各項作為

 美國國防部在2019會計年度擬編列1440億美元於採購項目,920億美元於研發測評—比2018年編列額度增加近20%。這個數字有可能滿足各項聯戰部隊在對最強大敵國實施兵力投射時,在戰力方面已出現的明顯缺陷。然而,經驗顯示,若無最高層的強力要求,各部門(如軍種及國防先進研究計畫局與飛彈防禦局等國防部直屬機關)會將龐大的增賦預算用於自身優先項目,此舉可能不盡然符合國防戰略及部長的建軍指導。

 因此,為支持國防部扭轉軍力日趨失衡之各項作為,國防部長應考慮對全國防部下達優先作戰挑戰清單,要求各部門應將一定比率預算用於發展新作戰概念及配套戰力,以解決相關挑戰。

 此作戰挑戰之擬定標準如下:

 ●依據國防戰略,應與美國當前最強大敵人(中共、俄羅斯、北韓等)之威脅相關。

 ●應具有充分針對性,使各軍種及其他單位概念發展人員能專注於解決明確作戰問題。如「嚇阻/擊退中共侵略」等語即過於空泛。

 ●同時,應具有持久性—不會輕易受到改變,除非威脅或戰略發生重大變化—且具足夠普遍性,使概念發展作為衍生之解決方案能適用多種不同想定。如「反制東風21D中程彈道飛彈攻擊」就過於狹隘。

 ●項次應有所限制。國防部即使面對確保未來美國兵力投射作戰可行性等關鍵問題,仍有一定限制範圍。11個優先挑戰會太多;但3個又太少。(待續)

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