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寰宇韜略

【寰宇韜略】川金會後局勢 棄核仍是關鍵

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◎胡文玲(譯)

 「新美國安全中心」(CNAS)於6月20日發表「不穩定的協議:川金會後局勢之因應」報告,北韓核武問題現在已經進入以外交手段解決的階段,該報告提出各國未來對北韓關係應有之策略與作為。(編按)

 未來須持續施壓

 第1,持續施壓,認清一旦程序啟動,影響力即削弱。只要會談持續進展,則壓力最大化的手段就會被擱置。但除非在談判期間施加足夠壓力,否則北韓極有理由欺騙並操弄程序,以為其政權爭取時間,發揮其政權特質,例如—人專政、不透明治理體系等。過去,美國和其他國家總是在要達成更廣泛協議時,減少對北韓施壓。只靠壓力手段或許不足以成事,但使用外交手段而不持續壓力,則可能會重蹈覆轍。解除制裁應該緩步執行,且其比率要對應北韓棄核的實質合作程度。就算北韓完全合作,也應該要維持一定程度制裁,而且要把恢復制裁能力納入政策規劃的固定程序。同樣的,在減緩軍事緊張的同時,也不能失去迅速動員強大嚇阻及回擊武力的能力,又也不能失去在平壤政權毀棄承諾時,重拾軍事威脅選項的能力。

 第2,北韓特定行為和讓步與解除制裁,應建立相對連結。如果外交手段失敗,可行的方法,是對北韓大型讓步作為給予大型報酬,這包含解除部分制裁;對於小型的讓步作為,則給予小型報酬,透過信心建立、交換、以及無法被北韓轉化投注軍事計畫的投資等形式。

 設定棄核時間表

 第3,要求北韓全面揭露核武檔案,並遵守國際原子能總署(IAEA)的補充議定書。此次如果要使外交手段解決的突破可以持續,則確保北韓完全可驗證去核,即「完全、可驗證且不可逆的無核化」(CVID)就是基本要求。儘管完全可驗證去核並非一蹴可幾,而若要使外交手段持續有效,則必須設定時間表,在相對短期內,達成分階段實質廢核。也許可設定在2020年以前,即川普總統本屆任內。

 第4,確保持續國際合作,使重要行為者持續參與共同戰略與執行計畫。為了要讓所有國家投入相同的基本戰略,川普政府應該要強化雙邊或者多邊機制,以防政策越軌。重啟六邊會談是強化多邊架構的明智起點。

 第5,建立與北韓有效溝通管道。長久以來,與北韓的溝通管道既不足夠也不健全。如果沒有其他的,則此次接觸提供發展成為定期溝通的新契機。目前與北韓金正恩之間欠缺確實且可信的溝通管道,阻礙外交手段進展,並且可能導致危機。

 第6,為應變預做準備。要達到預期外的成功,需要機敏的規劃和外交。儘管如此,計畫很有可能會澈底失敗,而如果要避免這樣的失敗,就要讓北韓知道,外交手段比有效的安全成果更重要。北韓和中共都有可能會破壞外交協議,製造緊張,使北韓作為核武國家成為既成事實,情勢將更甚於2017年軍事緊張。這是倉促達成劇烈外交突破可能導致的重大危機之一。

 納世界貿易體系

 第7,北韓如確實棄核,則除了對其解除制裁之外,並支持北韓成為世界貿易組織會員國,促使其加入世界貿易體系,作為報酬。中共自2017年秋季起到2018年對北韓實施的制裁,使得北韓無法對外大量輸出該國最重要的貨物。儘管如此,前述制裁實施之前,北韓對外貿易既不能維持也欠安全。因此,僅解除經濟制裁是不夠的,要使韓國貿易多元化發展並能夠持續,就必須將該國貿易與世界貿易體系整合。

 第8,協助北韓農業改革。北韓目前尚未推動廣泛、澈底的農業改革。在國際社會,中共有可能會以其自身經驗,公開支持北韓農業改革,因為中共和北韓相似,從1970年代集體、社會主義系統,發展到1980年代,成為偏向以市場為基礎的系統。可提供限量的機具和設備做為誘因,但是此援助必須連結至土地所有權結構,以及農業生產改革。

 第9,協助北韓當局建立有效的貨幣系統。北韓現有的貨幣系統分散、脆弱且嚴重失能。許多北韓人民把所有積蓄轉換成人民幣或美金,而不是北韓圓。美國、南韓及其他相關國家應該在建構能力方案、中央銀行管理和總體經濟資料蒐集等方面,協助北韓。

 第10,敦促北韓啟動經濟特區以吸引外資,但手段必須正確。北韓對經濟特區的偏愛,可追溯至1980年代。但是北韓政府直到近年才施行符合國際標準的法規。即使如此,潛在投資人仍要面對巨大的政治和商業風險。北韓欠缺投資者信任的的司法環境,也缺乏外資商業發展所需的基礎建設。最重要的是,北韓的核武計畫使得大部分投資者不敢把工廠設在該國。話說回來,經濟特區仍然是北韓經濟戰略的一部分。金正恩在2013及2014年間設立十幾個經濟特區。金正恩偏好設立經濟特區毫不令人意外,理論上,這些特區既可以讓北韓收割外資成果,又可以避免北韓不想要的國外社會與經濟影響。如果運用正確的參與形式並提供誘因,則局勢不會如此。如果能夠正確執行,經濟特區可以作為北韓經濟體制變革的起點,使北韓可以在全面性、系統性推動經濟政策變革之前,以小規模方式試行。

 司法與金融改革

 第11,支持司法改革以建立穩固體制環境。從許多方面來說,北韓的司法系統只是名義上存在,沒有任何個人或企業有權行使正當法律程序。北韓的司法系統終將需要全面澈底翻修。而眼前為了吸引外資並刺激國內經濟活動,採行少數幾個措施就得費一番功夫。以海外投資來說,現行成文法律明列誘因、保障等重要條款,例如土地使用和轉讓權利、建物財產權,以及在製造、雇用、薪資設定等方面的經理人自主裁量權等。然而若要外國投資人相信北韓會落實這些規定,北韓必須允許國際商業仲裁,當第1個案例出現時,北韓必須展現其法院在國家機構對抗國際投資者時,法院能夠獨立審判。

 第12,協助建立功能健全的金融部門。北韓欠缺傳統意義上的金融部門。過去數年間,北韓的金融服務稍有成長,例如簽帳金融卡、自動提款機,但是尚未普及至大眾。事實上,這些金融服務的成長,完全針對其國內的觀光客和外籍人士,而不是針對北韓人民,這種情況是經濟發展的絆腳石。

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