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【全民國防】全民國防新典範—瑞典修訂「戰爭與危機教戰手冊」

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◎鄒文豐

 以頒發諾貝爾獎聞名世界,並以追求和平、重視人權印象深植人心的北歐國家瑞典,於今年5月底「全國緊急應變週」向境內480萬戶家庭發放《如果危機或戰爭來了》緊急應變手冊。事實上,早在1961年,瑞典當局即曾向民眾發送《如果發生戰爭》的應處建議手冊,由於當時正值冷戰期間,面對大敵隨時可能入侵的威脅,瑞典政府即以製作手冊的方式,教育民眾倘若遭遇戰爭危急時刻,要如何保命與減少傷害。

 這本新版的《戰爭與危機教戰手冊》瑞典政府轉向重視保護民眾免於受到承平時期更可能遇到的安全威脅。因此,除了提醒民眾如何為「與某東鄰大國發生戰爭」做好準備外,在非傳統安全方面,手冊亦分別介紹因氣候變遷引起的海平面上升、洪水、糧食短缺等災害,以及資訊網路破壞、恐怖攻擊,乃至於社群媒體散布的假新聞、惡意言論等,目的在詳列各種緊急情況須知,從講解政府如何處置戰爭與危機開始,說明不同警示等級代表的涵義,還有怎麼準備食物和飲水、緊急狀態該帶什麼物品、在防空洞內該做什麼等具體應變求生知識,提供每一個家庭安全實務建議。本文即藉此手冊意涵,探討對全民國防的啟發。

 瑞典的安全威脅

 俄羅斯自2014年併吞克里米亞後,於東歐、北歐增強軍力部署及日益升高的軍事挑釁陸續引起歐洲各國關注,特別是俄軍多次在波羅的海舉行演習,潛艦、戰機甚至不時侵犯瑞典領海、領空,且持續加強針對瑞典的情報活動,都讓瑞典深感不安;2016年後,包括開始討論應否加入北約、逆勢增加軍事支出、恢復徵兵制、重新部署軍力在具高度戰略價值的哥德蘭島等,均是瑞典為因應俄國擴張野心的未雨綢繆作為。

 儘管瑞典重啟於2010年中斷的徵兵制,但徵召人數迄今僅約近萬人,多用於彌補戰鬥支援部隊不足;主要仍透過實際參與北約聯合演訓、加入大西洋合作理事會「和平夥伴關係計畫」等方式確保其國防安全。復以瑞典民防工作與動員機制完善,一般民眾對國家安全事務亦有一定程度認識,展現在近年如結合民力撲滅森林大火、防範恐怖攻擊等事件上,顯示瑞典國家安全政策已具「全民防衛」的實質意涵,更新緊急應變手冊的作法,旨在強化民眾安全意識。誠如手冊所敘明的:「雖然瑞典比許多國家更安全,但我們的安全和獨立仍然受到威脅」。

 這本《戰爭與危機教戰手冊》開宗明義即以「若你的日常生活忽然大亂該怎麼辦?」帶領民眾思考各種重大的突發安全事件對社會運作所可能造成的後果,以及對個人生命財產的危害,諸如資訊攻擊癱瘓網路或電力供應、假消息引發民眾恐慌等,這份手冊的印行,對於同樣面臨傳統與非傳統安全威脅的國家,都能產生重要的示範效果。

 作法的利弊分析

 凡事都有一體兩面,這樣直接對民眾闡明國家與社會所必須留意的安全威脅來源、模式與應變方式的作法,同樣也有值得商討之處。首先,向全民發布緊急應變資訊,確實有助於提升民眾安全意識,藉強調居安思危觀念,鞏固全民心防;所謂「君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘亂。是以身安而國家可保也。」使民眾清楚了解生活中或將忽然出現的天災人禍,即能多一分準備、多一分安全。

 其次,教育民眾各種災害、突發事件的避難技巧,以及面對國家安全受到威脅、社會發生動盪的正確觀念,方能有效加強民眾防險作為,結合民防與災防演練,亦可減少事故危害;所謂「禍福非天,事在人為」,凡事豫則立,不豫則廢,正因為天災難測、人禍難除,唯有多設想狀況情境,給予民眾可依循的應處方式與步驟,當緊急情況發生時,才不至於使民眾陷入混亂,政府部門也將更有餘裕處理危機。

 不可否認的是,任何形態的社會均可能潛伏有心人士為敵蒐情,緊急應變手冊雖為公開資訊,但仍需防範遭敵諜運用;因此,手冊內容應著重民生與民防等個人及家庭安全方面,應嚴格避免有關軍事部署與治安節點的機敏資訊由此外洩,並可邀集情報、資訊、保防等部門以不同面向審查相關訊息,使其成為既實用又符合保密要求的全民安全手冊。

 對我全民國防的借鑑

 基於此,倘若未來我國有意編擬類似《戰爭與危機教戰手冊》以強化全民國防作為,或制定相關緊急應變資訊提供全民國防教育與民防工作運用,可參酌要點包括:

 (一)威脅面向結合國情現實:可就對我危害最大與最有可能發生等2項條件作為參考座標,依序納入傳統戰爭衝突及颱風、暴雨、土石流、地震、傳染病、資訊攻擊等非傳統安全威脅,提示民眾可能遭遇的安全問題,形成初步威脅圖像。

 (二)預設情境貼近真實場景:由於威脅形態多元,多數民眾不一定曾有相關經歷,因此在描繪不同情境可能面臨的場景時,必須盡量讓民眾知悉可能狀況,尤其是運用過往相似案例所構成的「連續故事圖」,更能讓民眾進入緊急事件狀況模擬,進而設身處地思考本身所需作為。

 (三)應變準備說明具體可行:諸如瑞典所印製的緊急應變手冊建議民眾在儲備維生必需品時,要準備3公升應急飲用水、要收納重要證件、要備妥收音機並提前儲存不易腐壞的食物;在給予避難建議時,務必要以一般民眾觀點提供其隨手可得、容易執行的作法,使民眾可以接受並迅速學習。

 (四)步驟細節講解簡明清晰:所謂「文不如表、表不如圖」,手冊內容,文字部分及整體分量不宜過多,例如瑞典印製手冊並不超過20頁,輔以大量圖示進行說明,即便是陳述「在遭到他國攻擊時,瑞典必須進行抵抗,我們絕不會放棄,任何煽動放棄抵抗的消息都是錯誤的」等假訊息應對方式,亦能以圖說解釋,才可讓民眾易於牢記。

 結語

 誠如瑞典總理在推廣《如果危機或戰爭來了》手冊時指出:「為了捍衛民主社會免於受到外部勢力干擾,政府必須推出現代版的全民國防政策。」反觀我國當前面臨的安全態勢,更是需要如此,即使威脅依然存在,相信只要我們能做好萬全準備,必能遏止危機,化險為夷。(本文作者為戰略研究學者)

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