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國際瞭望

【國際瞭望】低軍費支出下的歐洲防務前景

表面一片和諧的北約峰會,檯面下因各國立場分歧而暗潮洶湧。(達志影像/路透社)
表面一片和諧的北約峰會,檯面下因各國立場分歧而暗潮洶湧。(達志影像/路透社)

◎鄒文豐

 7月11、12日,北大西洋公約組織(NATO)在布魯塞爾舉行成員國領袖峰會並簽署聯合宣言,內容包括要求各國持續對北韓維持制裁,以迫其放棄核武發展、繼續關注伊朗核子計畫,以確保其專屬和平用途、再度譴責俄羅斯非法侵占克里米亞等;重點在於各國經過2天來回磋商,重新確認要在2024年前達成對北約國防支出提高至GDP的2%目標。

 對照美國總統川普的「激進施壓」作法,在會前高調抨擊盟國支付北約國防經費長期低於2%,佔盡美國便宜,更點名德國一面接受美國保護,一面卻向俄國進口大量能源;會後,川普則對盟國協商結果甚表滿意,不僅認為美國毋須退出北約,且宣稱北約「很團結」、「比兩天前更強大」。

 面對內部英國脫離歐盟、難民問題未解等政經與社會衝擊;外部另有東方俄國虎視眈眈,藉主導中東地緣戰略與擴大在歐軍事活動,南北威逼北約;西方美國咄咄逼人,要脅以貿易戰、中斷軍事援助等方式扭轉過去歐洲對美經濟、防務依賴態勢。歐洲各國除強調團結尋求避險策略,如此次北約峰會以對美讓步換取周旋空間,這般對比變化,適正隱含未來歐洲安全環境與戰略態勢已進入變局的關鍵階段。 

 北約功能轉折變化

 二戰結束後,隨歐洲各地展開重建,美、英、法等西方國家與蘇聯的意識形態及政策立場矛盾日益加深。1948年爆發「柏林危機」,加速美蘇冷戰對峙局面,為防範蘇聯進襲並強化區域防衛合作,美、英、法旋於1949年3月開始籌畫,並在同年4月加入加拿大、冰島、挪威、丹麥、荷蘭、比利時、盧森堡、葡萄牙與義大利等國,簽署《北大西洋公約》,成立北約組織,指明成員國一旦受到攻擊,盟國將共同作出即時反應,成為當代國際集體安全典範。

1990年代初期蘇聯解體,為維持歐洲與北大西洋地區穩定,北約另組「北大西洋合作委員會」,透過安全對話建立與中、東歐等前「華沙公約組織」國家的夥伴關係;至1999年,北約首度東擴,納入波蘭、捷克、匈牙利為新成員國,2004年再度東擴,新增愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克與斯洛維尼亞等國。至近年,北約先後於巴爾幹半島、阿富汗、伊拉克與利比亞進行軍事行動,其所面對的安全威脅,亦已從過去嚇阻歐洲區域軍事衝突,擴及到全球性人道干預、反恐戰爭、衝突預防及遏阻大規模毀滅性武器擴散等安全議題上,並呈現在2010年北約「新戰略概念」中。惟此戰略性轉變在2014年俄國併吞克里米亞後受到重大挑戰,北約內部的其他問題也因而凸顯激化。

 俄國崛起 點出北約內部矛盾

 首先,俄國公然介入烏克蘭政爭並出兵克里米亞,使歐洲各國驚覺俄國經過近年養精蓄銳,其恢復昔日大國榮光的戰略企圖,已成為區域安全的重大威脅,尤其東歐國家與波羅的海三國感受更為強烈,只是就德、英、法而言,雖亦對俄國擴張感到不安,但顯然更關心資訊與恐怖攻擊,在中歐、南歐方面,則由於難民問題首當其衝,關切要點自然落在中東與北非等地緣政治事務上;北、中、東歐國家則期待美軍駐紮,可發揮「絆發索」作用限制俄軍挑釁,西歐國家更重視對美軍事技術與情報交流合作,北約各國的防務重點歧見愈發顯著。

 其次,即便長期以來,北約各國整體軍費支出呈現年均減少1.9%的趨勢,但2014年峰會時,各成員國仍達成在10年內提升各自國防預算GDP占比到2%的共識。不過,實際上到2024年,恐怕僅有美國在內的12個成員國能真正達標,原因不僅在於各國國內多少都有抵制軍費調升的民意,美國身居全球霸權,其國防支出總額固然勢將領先群雄,但除非有其他盟國願意並能夠接掌美國在北約的主導權,否則,相關預算問題其實都是「假議題」。川普要求各成員國提升預算至GDP的4%,自有其論述背景,而重點還是當前美國關切的貿易赤字問題,只要歐洲購買更多美國商品且向美國出售更少商品,這些問題都將迎刃而解;惟川普表示明年將繼續檢討軍費分擔,或將加劇美歐之間與北約盟國之間的意見齟齬。

 內部戰略分歧仍需磨合

 儘管如此,基於全球戰略布局與遏制俄國威脅美國戰略優勢的考量,事實上美軍並不會放棄北約,非但如此,美國一方面正主導北約啟動「30-30-30-30」計畫,要求盟國必須在2年內共同組建30個地面戰鬥營級單位、30個戰機中隊,以及30艘能在30天內投入作戰的艦艇,以隨時應付俄國可能的軍事躁進;另一方面,雖然駐歐美軍亦在考慮重新調整部署,但主要目的卻是在以重裝旅輪替防區的方式,既發揮嚇阻之效,也能使所屬部隊適應不同的戰場環境。更重要的是,透過向羅馬尼亞、波蘭出售新型防空飛彈,完成北起波羅的海,南迄黑海的陸基神盾系統,抗衡俄國在東歐擁有的巨大進攻能力,並充實在德國的空軍指揮中心與在西班牙的海軍基地,均顯示美軍仍在持續強化北約的整體防禦體系。

 然未來北約依舊存有亟待取得共識的內外認知磨合問題。前者在於各盟國間必須就威脅來源尋求平衡看法,方能及早重新律定北約的安全定位;另外,正如美國敦促北約應強化聯合打擊武力,北約亦必須就精進指揮效能下達一致決心,包括強化網路與電戰能力、建構獨立的地面攻防力量、完善海空運能力與支援體系等,並願意為此付出足夠資源。後者則在北約盟國需要學習如何在原本就已複雜的多邊關係中,同時滿足美國與集體組織間的共同安全利益,在歐洲防務仍須仰賴美軍的情況下,盡力維繫對美關係,以鞏固北約團結。

 結語

 綜言之,俄國威脅與日俱增,且同時橫跨傳統軍事安全與非傳統安全領域,係為當前歐洲防務的特徵,北約作為歐洲區域安全不可取代的守護者,其角色定位及實質功能,不只將對歐洲乃至於北大西洋的穩定發揮關鍵作用。時值歐洲安全環境與戰略態勢轉折的重要階段,其未來發展與能否化解盟國間的各種分歧,更攸關日後全球軍政情勢的變化走向。

(作者為國防大學戰爭學院學員)

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