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國際瞭望

【國際瞭望】「南海行為準則」 美、「中」、東協角力

◎鄒文豐

 今年8月,第51屆東南亞國家協會外交部長會議與系列會談在新加坡陸續舉行,包括「東協加3外長會議」、「東協區域論壇」及東協與對話夥伴國之間的個別外長會議等,旨在檢視東協對外關係、討論如何進一步強化彼此團結,並交換對區域與國際議題看法;然各界焦點均集中於美「中」各自藉「印太倡議」與「一帶一路」戰略所行的外交角力與交鋒。

 相較美國務卿蓬佩奧於往訪東南亞前,在華盛頓印太商業論壇上指明美國「印太倡議」政策方向,係追求印太地區自由開放,尋求以市場經濟為主導的公平競爭與互信互重的夥伴關係,反對任何國家宰制印太地區,並承諾初期將以1億3千萬美元投入區域數位經濟、能源與基礎建設;中共則著力於與東協各國就《南海行為準則》(COC)單一文本草案完成協商。事實上,東亞核心問題確實圍繞在南海,由於當地蘊藏大量天然資源,也是全球海上貿易重要通道,其主權紛爭更將直接影響「印太倡議」及至於「一帶一路」戰略的成敗,是以在「朝核問題」張力暫解的間歇期,中共轉向出手處理南海爭議,乃有其長期性的戰略意圖。

 南海情勢新發展

 中共自2013年底開始於南海進行大規模填海造陸行動,其主要目的固然在藉擴大所占島礁面積及設施建設,強化主權聲索力度,關鍵更在於經由達成「小島堡壘化」、「大島陣地化」,迫使周邊國家接受難以逆轉的存在事實,形塑有利戰略態勢。到目前為止,中共逐步加強島礁軍事化作為,表現在已建造西沙永興島及南沙美濟、渚碧、永暑、赤瓜、東門、南薰、華陽與安達等9大人工島礁,主要者如永興島、美濟礁、渚碧礁、永暑礁,均擁有3千公尺以上機場跑道,可供共軍各型戰機起降,另設有雷達導航站、戰備儲油槽與防空飛彈、電戰設施等裝備,相關作法已刺激區域軍備競賽興起。更有甚者,中共不以此為滿足,仍持續增強海空演訓力度,如4月中旬在南海海域舉行號稱「建政」以來最大規模海上閱兵,不惜出動大型艦艇與航艦編隊計48艘,配合76架戰機,參演官兵逾萬,旨在展現軍事實力,高調宣示擁有南海主權;另7月時,再於南海組織所謂「海上朱日和」實彈對抗演練,以模擬對抗美軍航艦打擊群介入區域紛爭,其擺出之強硬軍事對抗姿態,引發國際社會普遍不安。基於對國際航運自由受到威脅的憂慮,美國持續派遣機艦在南海國際水域執行「航行自由」任務,並邀集英、法、日、澳大利亞等國進行聯合巡航行動,以阻止中共進一步擴張南海軍事影響力。今年以來,先有歐盟安全政策官員提出計畫派遣歐洲海軍前往南海,近期美國雷根號航艦打擊群則與日本第4護衛艦群於南海實施聯合編隊航行訓練,同時,英國海軍兩棲攻擊艦海神之子號亦穿越西沙群島前往越南,其所透露國際戰略安全同盟發展趨勢,顯示未來南海情勢恐更形複雜。

 行為準則簽署前景

 早在1990年代南海主權爭議浮上檯面時,中共就曾先後與東協各國在2002年簽署《南海各方行為宣言》(DOC),以及於2011年擬定《落實指導方針草案》,但有關磋商,其實並未能有重大進展。隨中共填海造陸作為引起區域國家關切,2016年起,中共即試圖以重新宣揚DOC之原則,表現願與相關國家化解南海紛爭的善意;至去年8月,中共成功於馬尼拉邀請東協各國外長就COC架構草案舉行會議,歷時1年,分別取得東協10國共識,其「外長」詡稱未來中共將與東協進入具體案文磋商階段,只要沒有「外界」干擾,COC談判將會加速進行。

 但中共顯然忽略兩個層面問題對COC達成最終協議的阻礙。首先在東協方面,由於10國立場各有不同,越南、菲律賓、汶萊、馬來西亞、印尼、新加坡等,因鄰近南海,不僅對相關議題關切程度較高,對爭議事項的意見亦經常相左;緬甸、泰國、柬埔寨、寮國則常將南海問題視為爭取本身外交利益的籌碼。其次則在中共本身,正如蓬佩奧於東協外長會議期間所指出,美國與周邊國家均關注中共在南海的持續軍事化作為,期盼中共能採取行動,穩定南海地區情勢;在南海資源開發逐漸明朗化與零和化趨勢下,中共強勢維權行動只會升高區域緊張對立,儘管COC草案完成初步協商,後續發展仍難樂觀。

 美「中」對壘東協避險

 對中共而言,此次東協外長會議取得的最大成就,除在與各國達成COC共識,也在於確定未來將共同開採石油及天然氣、舉行聯合軍演,並排除美國等西方勢力介入的條件。中共對東協在南海問題的策略,始終圍繞在金錢外交拉攏攻勢、經濟援助與基礎建設投資誘餌、協商行為準則緩解疑慮,以及建構與東協「命運共同體」概念等方面,其目標在全面掌控南海的主權與資源,並整合對周邊區域影響力,使南海成為其內海;然形成與美國印太戰略的對抗形勢,卻也讓東協各國惴惴不安。

 東協的憂慮,一方面在於對中共崛起威脅的普遍感受,尤其是與中共具有主權爭端的國家。資料顯示,76.5%的東南亞政治與學界精英,相信區域權力真空將由中共填補,更有92%的越南人民認為中共是重大的國家威脅;另一方面,則是現階段美國採行強調利益優勢的外交政策,無形中亦增加東協各國疑慮,過去東協「經濟依賴大陸、安全依賴美國」的外交原則,面臨新挑戰。受美國外交政策改變影響,為避免防務負擔過重,東協勢必要與安全威脅最大來源的中共改善關係,因此產生願與中共磋商COC的結果;但中共不斷強化的軍事存在感,也必將使東協各國刻意降低COC的重要性,即便中共與東協將於10月舉行聯合海上軍演,也只是東協避險策略的展現,南海議題仍難獲得實質共識。

 結論

 中共的國際道德形象仍難使東南亞國家接受其為區域領導者,各國實際上仍希望美國能保有一定的戰略地位。然當前美國的困境,在於必須堅決反對中共的南海主張,並持續執行航行自由任務,防止中共在南海取得長期且廣泛的優勢;惟在中共外交籌碼逐漸累積的情況下,區域現況勢將面臨更大挑戰。

(作者為戰略研究學者)

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