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寰宇韜略

【寰宇韜略】大國競爭時代 美兵力規劃因應(中)

◎邱榮守(譯)

(接上文) 

 2010-14年國防總檢討兵力規劃

 2010年國防總檢討捨棄能力導向的規劃方式,進而採用傳統想定方法和一個更加強調部隊規模的兵力規劃途徑。其運用數組不同的作戰想定來評估規劃短期(5至7年)和長期(7至20年)所需的兵力規模和部隊形態。2010年國防總檢討報告所列的想定組合,提供美軍所必須計畫準備的各種重疊任務行動,進而深入了解可能需要動用的兵力數量和規模。」

 儘管規劃方式的不同,2010年總檢討也將前任政府許多優先政策納入驗證項目,包括需要評估國土防禦、綏靖、穩定和反恐行動,以及打擊大規模毀滅性武器等任務。

 時任國防部長蓋茲於2011年離任前不久發起全面性戰略評估,他的繼任者潘內達則繼續推動該項評估工作,並進一步修訂五角大樓的兵力規劃構想。當時評估決策報告已將美軍目標作出重大修改:「當美軍在第1個戰區進行大規模軍事行動時,應能夠同時在第2個戰區阻止侵略者達成其行動目標,或對其施加無法接受的成本。」

 這種「打贏一場衝突及確保另一場衝突不敗」的兵力規劃構想,非常類似1993年「通盤檢討」期間所激烈爭辯的論點。2011年的總檢討還提出一項結論:「美軍將不再適合進行大規模及長期的綏靖行動。」此點正好反映歐巴馬政府要退出伊拉克和阿富汗行動的政策,進而在未來安全最大挑戰區域(亞太和中東地區)部署重兵,以及建立更強大的嚇阻力量。

 2014年的國防總檢討則只是一個名稱,欠缺任何實質性的檢討。國防部長辦公室只是寫了一份報告提交國會,並說明國防部現有計畫和方案的優先事項,並未進行全面性的國防戰略檢討。

 冷戰後的兵力規劃趨勢

 自冷戰結束以來,美軍兵力規劃作為和趨勢,反而已成為作戰概念創新和建構現代化聯戰能力的阻礙,包括結合預算限制的兵力規劃、戰略總檢討以調整兵力規模為優先、現代化計畫側重短期的戰備需求、想定發展程序偏向現狀的維持。

 結合預算限制的兵力規劃

 如前所述,美國防部定期戰略總檢討建議兵力規模和組合的主要趨動因素,並非依據國防戰略方案、新興威脅和科技創新等因素,而是國防預算的壓力。在冷戰結束後,「基準兵力」和「通盤檢討」用預算因素來裁減部隊兵力規模尚稱合理。然而,隨後各新任政府國防總檢討所建議之裁軍政策的合理性,亦有討論空間,尤其當時美軍在中東作戰及太平洋與歐洲的嚇阻行動仍處高需求階段。相關政策實施的結果造成物質條件和戰備的更加惡化,此現象亦被稱為戰力「空洞化」。

 最近,美國防部全面性戰略總檢討所提出的兵力規劃優先事項,將以符合2011年「預算控制法案」對於國防預算的上限要求為目標。據此,美國防部在10年內(2012至2021年財政年)將減少4870億美元的支出,同時還要避免出現戰力「空洞化」現象,如缺乏「適當訓練、維護和設備、人力資源」。結果,2012年總檢討所提出的政策目標除沒有實現外,國會「預算控制法案」在當年所進行的第2輪自動預算削減,10年內將國防預算再減少10%(約5000億美元),更進一步惡化戰力「空洞化」的現象。

 調整兵力規模為優先選項

 過去25年來,美國防部所推動的多數戰略總檢討都是從宏觀層面上,優先考慮調整美軍部隊規模,而非依據新興威脅來重塑所需戰力。1993年的「通盤檢討」繼續縮編後冷戰時代的兵力規模,而1997年的國防總檢討亦持續執行「通盤檢討」的優先政策,且進一步裁軍以符合國防預算上限的規定。2010年和2014年的總檢討也致力提出「與預算相符的兵力結構」。

 2001年和2006年國防總檢討則是預算規則的例外案例。如2001年總檢討提出優先轉型美軍戰力組合,以因應中共的崛起和反介入/區域拒止等新興威脅。並建議採能力導向規劃方法,更關注「敵人將如何進行作戰,而非敵人是誰、與衝突在何處爆發」。然美軍對阿富汗和伊拉克的行動,以及打擊全球蓋達組織的額外資源支出,也間接影響到2001年總檢討所提出的兵力規劃革新成效。

 2006年國防總檢討的兵力結構旨在重新平衡美軍部隊戰力,並以最佳編組遂行4項關鍵領域的任務:打敗恐怖主義網絡、在關鍵時刻重塑國家戰略方案、國土防禦,以及預防敵人獲得或使用大規模毀滅性武器。同時,總檢討還指出美軍部隊規模大致合宜,但其戰力組合仍不足以因應4個領域的挑戰。

 側重短期的戰備需求

 1997年國防總檢討提出增加小規模突發事件(SSC)任務的兵力結構,即認知到同步執行多個且長期的SSC任務將是未來兵力需求的重點。2001年國防總檢討則將國土防禦列為重要任務區域;2006年國防總檢討增加大規模及長期非正規戰爭的作戰需求;而2010年的國防總檢討則是一個「戰時總檢討」,它將「解決當前衝突的重要性優於國防預算、政策和現代化計畫。」這些優先事項的變化會亦反映五角大廈各主要預算科子目額度上。

 冷戰結束以來,美國防部年度作業維持費已經達到歷史最高紀錄,美軍裝備採購和現代化預算額度也創下1990年代以來的歷史新低,且自2001年後,為執行海外突發事件所採購的武器裝備,如非匿蹤無人機和防地雷反伏擊車(MRAP)等,根本不適合用於對抗俄「中」的高強度作戰,甚至當時美陸軍多數新武器裝備投資,都用在以執行非正規作戰與綏靖行動為主。

 想定發展程序偏向維持現狀

 由於曠日費時,美國防部高層們對研發部署一款新式高效能武器,以及提出能夠對抗新興威脅的作戰概念興趣缺缺,而追根究柢其問題根源,可能來自五角大廈發展兵力結構的流程。因為,每次國防總檢討都會提出大量由部長辦公室、聯參和各軍種的規劃幕僚共同合作編撰,用以決定兵力結構需求的說明性規劃想定。

 想定發展的過程,通常是由部長辦公室發布軍事行動目標及總體戰略指導;接著聯參本部提出達成想定目標的具體作戰概念,聯戰想定則需尋求各軍種的共識,而各軍種往往會藉機強力捍衛現有計畫和預算的必需性。

(待續)

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