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寰宇韜略

【寰宇韜略】無人機運用 國安決策者優勢手段(下)

透過無人機,美軍盡可能減少以人力分析無人機蒐集的成千上萬小時視訊之負荷。(取自DVIDS網站)
透過無人機,美軍盡可能減少以人力分析無人機蒐集的成千上萬小時視訊之負荷。(取自DVIDS網站)

◎李華強(譯)

(接上文)

 諸政策建議

 4年前,美國安顧問麥克馬斯特(Herbert Raymond McMaster)就警告:「要對背離其政治本質的戰爭構想抱持懷疑態度,尤其是那些聲稱可透過科技而快速、省錢贏得勝利者。」

 樂觀主義者大力主張的無人機、特戰部隊、安全援助,以及其他低調工具,聲稱將減少危害部隊的風險,且對社會的傷害有限;然而,世人亦應務實了解,相關作法究竟會產生那些效應?真正能夠達成的目標為何?並評判其是否真為達成所望目標的最佳途徑。

 綜上,川普政府應考量的重點如后:

 ●決策者必須了解其運用的軍事和情報能力

 負責國安的資深決策官員,有義務了解基本的戰法、戰略、後勤、資源考量,以及其情報圈對口;儘管不可能擁有職業軍人具備的獨特專業與經驗,仍須認清許多戰力與手段對其選擇戰略至關重要,尤其是其青睞手段的利益、風險、成本與弱點。歐巴馬政府官員,確曾對無人機下過許多功夫,川普政府則該急起直追,加速相關教育工作。

 ●取向低調作為,仍有賴公諸於世和務實可行的戰略

 了解戰力,有賴了解相關戰力預將投入的安全情勢,並建立用以管控該情勢的清晰戰略。截至目前為止,川普政府仍未公布任何凝聚共識的戰區策略(敍利亞、西非等)和反恐戰略,除一般討論外,亦未透露其運用武力之道。川普競選時和執政後的發言,都強調將減少美軍的用兵承諾,同時提升美國對抗不對稱威脅(如「伊斯蘭國」IS)的攻擊動能,但能否因此成就戰略成功則尚未可知。該雄心壯志必須經公開且務實的辯論—能否在這般限制下達成「擊潰蓋達與伊斯蘭國(IS)」的極大化目標?無論答案如何,圍繞武力使用與相關安全手段而設立之清晰、公開,以及務實目標,是川普政府欲追求策略的必備條件。

 ●政策作為與戰力運用都需要效能估量

 採用清晰與公開的策略,當能讓人更了解何以無人機等「輕足跡」戰力係更有效選項,亦即在考量有限的能量,以及相關利弊、成本與風險,比較替代手段與戰力(包括非現役者)後抉擇的最佳作法。誠如2014年智庫史汀生中心(Stimson Center)無人機專案小組所述,這類分析須納入考量的原因,不僅是決定哪種手段可最有效達成美國目標,更據此了解其將如何影響「輿論、訴訟、國防政策,以及政府與盟邦和夥伴國之間的合作事項。」國防部與情報界應發展,並定期修正上述研究問題的機制、提出適當評量,並與資深決策官員分享假定,並在分析無涉機敏時,分享予國會、社會大眾和國際夥伴。

 ●決策者必須三思政策的替代與搭配作法

 若決策者傾向於輕足跡、軍事導向,且不為人知的手段來應處諸如IS等不對稱威脅,就需要一個有組織的機制,審慎思量該決定內蘊之選項。國家安全會議發起的沙盤推演與假想敵我對抗,可用以處理上述需求;然而,在資深決策官員層級,這類作法通常僅聚焦在高風險動態情境。強調長期或政軍情境的演練,例如在葉門從事空權為主的反恐戰略,以及在西非進行有限資源安全部隊援助戰略的影響,都應正式納入國家安全會議層級的政策推演中。

 ●情資運用與分析必須合理化

 談到無人機或其他管道提供的及時情資,資深與情報官員應正視其在特定情境下達個人要求的問題,人工智慧是未來聯繫情報蒐集與提供國安單位可用情資之間的潛在工具,相關努力可望將人工智慧技術導入實際戰場,盡可能減少以人力分析無人機蒐集的成千上萬小時視訊之負荷。

 ●調和微觀管理

 川普政府或許追求一種較前朝更為寬鬆的作法來監督軍事行動(包括但不僅限無人機),但此舉難以期待國防部或其下轄司令部能挑起白宮的戰略與政治責任,並展現更廣泛的跨部會專業與關係。授權或交付責任予較低層級軍事決策者,首先須在總統、國安官員,以及下屬之間建立互信,並充分了解「執政當局對美國在全球定位的政治哲學」,以及更多作業細節。其次,在川普總統陸續任命高階官員,補實國防部與國務院懸缺的同時,政府應清楚界定決策的核准層級,並定期檢討之。第3,若授權複雜決策予較低層級,則除軍方外,位於華府和基層的跨部會對口官員亦應授權,俾參與、討論、投入,甚至制衡軍方決策。

 ●重整國會監督制度

 大體而言,美國國會通過的「運用軍事武力對抗恐怖分子授權法」(Authorization for Use of Military Force Against Terrorists, AMUF),對連續3屆執政當局均從寬放行其遂行反恐戰的動能措施(包括無人機打擊),川普政府亦敦促國會持續此種對待,並反對改變該法現狀,另要求任何改變都不應受到時、地束縛。儘管無論如何,反對該政策均非上策;然川普政府應認清,前任政府過往採取的無人機行動,幾未引發任何動機制約美國的反恐政策,係因歐巴馬政府自行建立限制條件,而這正是川普政府無意採行的作法。相對低成本、低調進行的戰力,對決策者形成的實際回饋原就較少,職在約束武力使用的國會,在無人機行動上就更顯得弱勢許多。此外,從國會監督的角度觀之(從法律面,或更常以實務面),鑑於無人機行動較其他手段更易獲得經費,導致資源與人力的不平衡狀態,執政當局亦應重新審視其落實反恐政策時面臨的法律與規範限制,以及相關壁壘是否在無意間影響不同手段的抉擇。

 ●針對平民傷亡問題,建立對話機制

 針對平民傷亡的問題,川普政府面臨3大不容迴避的發展趨勢:首先,美國對外用兵的本質,在近20年來已大幅改變,進而影響政府和輿論對於平民傷亡問題的看法,加上反恐目標多融入人口稠密的城鎮區,以及日漸偏好的輕足跡、夥伴國為主等政策,美國預防、估量與處理平民傷亡議題時,必須大幅調整布希政府與歐巴馬前期大軍壓境時的作法:其次,美國歷來政策都聲明,防範平民傷亡是首要考量,且美軍係最厲行該政策者。然此政策應再加上一先決條件「在美國反恐行動的有限資源限制下」,防範平民傷亡是首要考量,俾反映出預防、估量與處理平民傷亡議題和實際作戰截然不同的資源需求;第3,美國政府(尤其是軍方)與關注平民傷亡議題的組織間,日漸缺乏互信,嚴重損及美國戰略利益。此有賴資深決策官員,以及輿論和專家的努力,建立具備共識的估量標準、正式評估政府與非政府單位回報平民傷亡數字的差異,並慎重導入非政府組織與媒體防範平民傷亡的建議作法。

 ●提升無人機政策與行動的透明度

 如同歐巴馬執政末期時公開無人機打擊與平民傷亡數字的作法,川普政府至少應展現開誠布公的決心,公開對國會與大眾宣布,其欲擴大此類行動的意圖。對於各階層指揮部,應要求在不同速率和準確度下,提供對應的透明度;領導者亦須確保經驗教訓可在國防部內橫向宣導和落實。無人機行動能否可長可久,並取得法律的保障認可,繫於公眾對無人機行動諸般特性的了解程度;既為了作戰行動安全而設定限制,相關限制就不該排除公眾擴大參與的權利。

(完)

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