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全民國防

【全民國防】全民國防在戰略溝通下的意涵

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◎鄒文豐

 源於2001年「911」恐怖攻擊事件後,美國國務院與國防部聯合資助的「國防科學委員會專案小組」,針對美國社會與軍事的資訊傳遞能力進行檢討,建議美國需要具備整合且能持續的能力,以了解及影響全球民眾,是為「戰略溝通」概念的濫觴。研究小組認為,在適當時機進行目標對象的交往,將可創造外交及對話機會,降低導致衝突的緊張關係,並能化解多數的非傳統安全威脅。當時所歸納的戰略溝通範圍,包括公眾外交、公共事務,與開放的國際軍事資訊等。

 由此開始,從美國白宮「全球溝通辦公室」以下的許多涉外機構,均陸續建立戰略溝通機制,最主要者如國防部,為使戰略溝通的過程與活動制度化,並能納入聯合作戰、軍事教育及訓練、準則中,遂於2006年進一步設立「戰略溝通整合小組」,負責研擬相關業務;至2008年,美軍正式頒布《指揮官戰略溝通手冊》,以協助各單位達成軍事任務。

 基於戰略溝通的目的,即為贏得「理念的戰爭」,其公眾外交、公共事務、資訊作戰、國際傳播與特種作戰等內涵,其實正與我國「政治作戰」的概念相仿,而《國防法》第3條定義的「全民國防」,係為「與國防有關的政治、社會、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務」,無論對內實施國家安全思維建設,或對外發揮國防意志宣傳效益,都與戰略溝通息息相關。以下謹就全民國防與戰略溝通的連結進行探討。

 意義本質

 依據美國國防部2006年發表的「四年期國防總檢討」(QDR)中,《戰略溝通執行路徑圖》報告,將戰略溝通定義為:「聚焦美國政府對於了解關鍵目標對象,並與之進行交往的過程,透過資訊、議題、規劃與行動的同步整合協調,以及其他國家力量的運用,創造、強化或維護美國國家利益及目標的有利條件之進程發展」。

 由此可知,戰略溝通涵蓋不同政府部門的溝通事務,如外交部的公共事務與國際新聞宣傳,國防部的資訊作戰、心理作戰、軍事外交、國防支援公眾外交及視覺資訊傳遞等,針對外國公眾,以及具影響力的政府領導人、軍事首長、社會族群領袖進行接觸,了解關鍵受眾的思維模式與戰略行為,一方面可提供政策制定者、外交人員與軍事指揮官最佳的溝通方案及策略建言,另一方面,則可影響外國政府的政策走向。

 在本質上,戰略溝通強調跨政府部門間的整合與雙向溝通機制,並以「接收者」為核心,就國家階層而言,包含「外交」、「軍事」、「經濟」及「資訊」等途徑,軍事階層則扮演支援及執行戰略溝通任務遂行的關鍵角色,審慎規劃計畫與行動,透過公共事務、公共外交與資訊作戰等專業人員,對所欲影響的受眾進行溝通與接觸,讓言語及行動同時發生,並使特定受眾有所感知,達致獲取目標受眾向心、影響關鍵受眾行為的目標。

 實務特性

 以美軍在阿富汗進行的「持久自由行動」為例,美國政府於戰前即首先啟動全球性總體宣傳,向國際社會宣示反恐戰爭必勝的決心,取得立基於國際法道德的戰略制高點;其次則透過廣為伊斯蘭世界接受的半島電視台,向中東各國與穆斯林社群解釋美國立場,同時向巴基斯坦政府施壓,要求其切斷與塔利班組織的外交關係;再次,則於美國之音電台增加阿富汗普什圖語廣播,並培養美軍官兵國際傳播能力,運用網路社群媒體,樹立美軍強盛與捍衛正義之形象。這些精心設計的戰略溝通作為,為美軍在軍事作戰之外的政略領域,取得相當的優勢地位。

 其所呈現的戰略溝通特性在於:

 (一)整合性:注重目標受眾的複合影響,因此須將公共外交、公共事務、資訊作戰等單位整合,以提升傳播效果。

 (二)目的性:為求發揮溝通功能,因此必須跨越文化及語言隔閡。

 (三)集中性:聚焦於外國公眾與關鍵受眾,因此必須擬定不同的宣傳策略。

 (四)多元性:整合跨部門機構形成多元機制,因此除大眾傳播媒體外,個人傳播亦有效方式。

 (五)平衡性:由於對象涉及不同思想文化,因此必須兼顧雙向平衡與對稱交流,以建立互信及認同。

 (六)長期性:戰略溝通是連續且一致的行動,因此必須持續評估溝通行動及時間因素等的影響。

 全民國防與戰略溝通

 由於戰略溝通在當前國與國、國家與非政府組織之間的「心智衝突」中,愈來愈受到重視,是以國軍也在近年開始發展與建構戰略溝通機制,並將相關驗證納入年度演訓兵推,期能引介美軍戰略溝通的理論與實務經驗,藉以強化國軍政治作戰的各項作為。事實上,戰略溝通對我國最主要的作用,其實並非在確保作戰勝利,而是聯合國際社會民主友好國家,共同對抗區域專制強權,嚇阻戰爭爆發,確保臺海和平穩定。因此,透過對戰略溝通的基本了解,對於全民國防可有以下啟發:

 (一)對內強化心防:戰略溝通有多元性與集中性的特質,對全民國防而言,則在致力與支持國防理念的群眾及組織溝通對話,以公共利益及價值觀的分享為訴求,藉由廣泛的政府與民間社會組織活動,凝聚共識、強化心防,支持戰略溝通。

 (二)對外鞏固國防:戰略溝通具有整合性與目的性,既以全民國防最主要的目的,仍是在建立可恃的國防能量,維護國家安全,故亦可作為戰略溝通的重要一環,藉由全民防衛機制運作的過程、實效,向國際社會乃至於威脅來源傳達我方的實力與決心等複合訊息,增益戰略溝通。

 (三)著重統一信念:戰略溝通不僅在支持作戰勝利,更為預防衝突的重要手段與機制,並可適切協助達成國家目標,其追求平衡與長期的特性,亦如全民國防必須透過教育的過程,使社會民眾在國防事務溝通訊息上達成同步或一致化,方能有效支援戰略溝通。

 結語

 武器裝備等軍事力量是有形的國防,外交與對話則是無形的國防,透過戰略溝通傳遞訊息或是進行協商,則可使國家在國際環境處於有利地位。全民國防同時具備有形與無形國防的雙元性,既是國防機制、也是防衛方式,經過戰略溝通的整合與宣揚,對於鞏固國家安全、保障國家利益,必然能發揮相得益彰、相輔相成的效果。

(作者為戰略研究學者)

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