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寰宇韜略

【寰宇韜略】防中共滲透 美如何保護敏感技術

◎巫穎翰(譯)

 技術的發展與外界交流常是相輔相成,但技術交流時往往也帶著洩密的風險,尤其是當前中共不斷利用合法與非法手段,刺探美國在軍事政治外交經濟與科技方面的機敏事物,更讓其形成極為嚴重的安全困境。本報特別翻譯智庫布魯金斯的報告,以饗讀者。(編按) 

 前言

 G20峰會去年底在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開,美國總統川普與中共國家主席習近平在場邊會晤,並且達成「貿易戰休兵」協議。值得注意的是,這場對話不僅對美「中」關係,還對美國國家安全的未來和美國經濟競爭力產生重大影響。其關鍵問題在於,美國能否找到方法來保護具有戰略敏感性的新技術,但同時又不會破壞技術的經濟生態系統。這是一個新的安全難題,顯示就算以美國作為世界首強,還沒找到方法求取其中的平衡。

 美國的憂慮

 當前美國國會與川普政府始終關注「中共在收購美方技術上的不公平作法」、「以網路竊取知識產權」、「由國家貼補進行對美公司投資」,以及「國內企業合資上的要求」、「強制美方企業轉讓技術至中國大陸市場的其他監管障礙」。無論美方官員對雙方的貿易逆差抱持何種態度,長期的貿易與投資緊張局勢,是美國擔憂技術轉移與科技業未來發展的核心問題。

 美國認為中共方面政策與作法,削弱了美國在關鍵技術領域公平競爭的能力,這些領域在未來可能是經濟成長的主要推力,如半導體、人工智慧(AI)、機器人與量子計算技術等。問題的另外一面則是許多技術在軍用與民用需求上的雙重用途,例如社交網路上的圖像識別技術,可用以進行監控與瞄準。這些技術能為那些未來可能有軍事敏感性和商業價值的技術提供豐沛的數據基礎。

 這些擔憂其實沒有明確的分際線,如果美國在開發與將技術商業化的層次失去優勢,這種對美國經濟實力的侵蝕也會同步影響美國在軍事與情報等方面,為了要超越對手所需的創新基礎。

 立法與出口管制

 這些疑慮促成了2018年8月制定的2項法規,即2019財政年度國防授權法案的一部分:包括了外國投資風險評估現代化法案(FIRRMA)與出口管制改革法案(ECRA)。外國投資風險評估現代化法案(FIRRMA)拓展了外國在美投資委員會(CFIUS)的權力,以便更全面的審查外國投資對美國國家安全造成的風險,特別是那些特定關鍵技術的非控制性投資。最為這一新權力的補充,出口管制改革法案(ECRA)授予商務部長持續與定期的部會間權力,以查明那些對美國國家安全極其重要的新興和基礎技術,以使這些技術在面對包含中共的一小部分國家時,能有出口管制。

 美國財政部於2018年10月,推行一項實驗計畫以實施FIRRMA下的新興關鍵技術管理機構。商務部工業安全局(BIS)已準備好實施最新出口管制制度的新興技術條款,並在12月19日就如何確立該制度徵求公眾意見。(基礎技術的確認,將會在未來的規則制定中公告)。

 如同前述,隨著AI與下一代技術的不斷進步,帶來了新興技術或基礎技術是否構成美國國家安全威脅的定義上問題。將殺手機器人放到出口管制清單中,並不如想像中容易。

 管制與技術發展的兩難

 畢竟這些技術,從AI到機器人跟虛擬實境,將成為基礎,並在這些基礎上創建出許多應用與最終的用途。這些基礎也將成為未來創新的基底,如同過去十幾年來半導體之於所有電子、電子通訊與計算領域一樣。尤其是AI,美國政府積極投資以創造第三波人工智慧技術,機器將能向人類解釋自己;機器能自行建立因果模型,而不僅僅是相關性模型;機器更能將其在某一領域學習到的知識應用於另外一個領域中。

 但這是否代表所有早期技術都跟國家安全息息相關?簡單回顧一下11月19日商務部工業安全局(BIS)的14項指標性技術類別,就能看出端倪。這些技術包括機器學習、生物技術、微處理器、量子計算、機器人與先進材料。但商務部並未建議對這些類別的所有技術都實施出口管制,它要求利益相關者幫助工業安全局辨別在這些類別中,是否存在對美國國家安全至關重要的特定新興技術。以便對這些技術實施有效控管,防止其對美國在科學、技術、工程和製造業上造成不良的影響。

 現在還有個問題,那就是美國政府不能宣稱因為AI有其雙重用途,於是便對所有相關技術進行出口管制。如此將可能破壞孕育AI進步的資本、數據和技術的生態系統。就如同Greg Allen與Taniel Chan提到的,當美國政府二次大戰後開始管制航太產業時,政府本身也是最大的客戶,並資助大量航太產業的研究發展。但在AI領域不能如法炮製,因為政府並不是AI的大客戶,領域中的頂尖研究人員也大多不為政府工作。AI的開發公司需要的是可實行的商業市場與大量數據資料。嚴格的AI出口管制,可能迫使大型或小型公司在面對繁瑣的許可與行政流程所需要的巨大成本時,減少或改變其對AI的研究方向,以便使自己能在不斷成長的中共市場中進行銷售。就如麻省理工學院的R. David Edelman所警告的那樣,這樣做幾乎肯定會給沒有同樣限制的中共公司在競爭環境中,帶來相當大的優勢,最後招致反效果。

 這也是為什麼出口管制改革法案,指示部會間流程識別新興與基礎技術,必須考慮出口控管對美國技術發展的影響,以及對新興市場的轉讓施加控制技術,是否真能有效限制外國對該技術的染指。這些必須要嚴格的考量,且都遠遠超過商務部短短30天通知與評論期能觸及的範疇。這些問題應該成為公開辯論的主題,讓那些明確了解管制與不管制風險的專家能參與其中。

 對那些能為美國提供實質軍事和情報優勢的技術實施出口管制相當重要,但這種管制必須要謹慎調整,並考慮到控管可能會相應的產生削弱技術生態系統的風險(不論是資金或人力),以確保技術後續的發展。

 結語

 儘管川普總統幾乎沒有注意到,但這些事情都需要有志同道合的盟友與夥伴參與,盟友對多邊出口管制的參與,將對上述事項的成功與否有重要影響。另外,對出口管制的辯論也不應該分散有關保護新興及基礎技術的關鍵問題。這包括緊急的網路安全需求,政府或公司基於保護AI系統免受網路攻擊之因,有可能使駭客能夠染指這些系統使用的算法和基礎技術。

 制定識別和控制某些敏感新興技術轉讓的功能標準會很困難,肯定遠遠超過商務部新出口管制通知所表明的公眾評論的短暫30天期限能觸及的範疇。但是這個重大的努力,不該被川習兩人在G20峰會的晚宴上,是否對「貿易戰達成初步停火」此一成果所掩蓋。實際上,這個走向長期的問題,勢將成為當前時代中,明確的國家安全挑戰之一。

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