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寰宇韜略

【寰宇韜略】敘利亞戰火未歇 美未來政策展望(下)

◎李華強(譯)

(接上文)

 美國政策

 自2011年起,美國對敘利亞動亂與衝突的政策,主要在追求利益的同時,管控交互糾結的不同挑戰。歷來政府、國會追求的目標,可綜整如下:

 ●支持敘利亞發動之行動,追求更具代表性、更負責且有效的治理。

 ●訴求協商安排,包括脫離阿塞德與其支持者領導的轉型。

 ●限制或防止國家或非國家行為者運用武力迫害平民百姓。

 ●降低敘國境內伊斯蘭極端勢力造成的跨國威脅。

 ●滿足敘國內、外難民的人道需求。

 ●預防敘國難民出走潮與引發鄰近國家動亂的潛在可能。

 ●局限其他第3國介入後造成區域和國際權力平衡的負面影響。

 ●反制與防範化學武器使用。

 隨著敘國內戰情勢,自民間抗爭與低強度衝突,逐漸演變成蔓延全國,且不同內部和外部勢力介入干擾的軍事衝突,美國的政策、優先要務與應對措施也隨之改變。截至2018年12月底,美國在敘夥伴與區域盟邦,仍未成功勸服或迫使敘國阿塞德總統下台,也無法透過協商,建構敘國新政治體制。

 目前美國持續提倡協商解決方案,但必須接受阿塞德已掌握政治與軍事大權的現實。俄羅斯、伊朗、土耳其及美國,乃至於以色列相繼出兵敘利亞,已造成當前與內戰爆發前全然不同的詭譎情勢,以敘國政府在內戰中運用化武為例,其已重塑國際應對化武威脅的傳統反應機制。

 展望

 從美國的角度觀察,親阿塞德部隊逐漸在內戰取得上風,後續可能造成局勢更為複雜難解。針對這些問題的發展態勢,美國政府與國會當重新審視美國投資、兵力部署,以及維持敘國周邊夥伴關係的利弊得失,以下則是後續美國必須關注焦點:

 ●鞏固IS潰敗後成果

 擊潰在敘國的IS,係美國決策者自2014年以來一直秉持的首要目標。川普2018年12月19日宣布,聯軍已擊潰IS,美國裝備和訓練的夥伴部隊,控制敘國東北部大部分;在川普宣布美軍撤離敘國前,美國高層聲明,美國將不再如過往般大筆投資經費,用於穩定美方夥伴控制,然因戰火受創嚴重的敘國東北地區。川普政府採取替代方式,係鼓勵聯軍盟邦和夥伴貢獻穩定使用經費,俾降低美國直接負擔的成本。

 此外,待敘國政府重新統一敘國東部與東北部時,無論是透過武力或協商方式,恐將形成棘手的政策挑戰。羽翼漸豐的阿塞德政府,若對撤離的美軍暨其當地夥伴採取對峙態勢,則將重啟衝突;若採取相對迎合的態度,透過協商統一敘國東北部,則可能將美國裝備與訓練的部隊納入麾下。無論如何,一旦阿氏政權掌控自IS奪回的東北部後,美國的穩定與反恐行動恐難上加難。

 ●敘國西北部衝突

 阿塞德部隊可能在未來數月發動軍事行動,以期奪回伊德利布省。敘國政府發動的大規模攻勢,可能導致重大平民死傷、百姓流離失所,進而要求美國或聯軍介入保護與援助。

 伊省境內出沒的蓋達組織同路人,仍是美國與其盟邦的安全考量;然在敘國政府反對、俄國軍力進駐情況下,美國與聯軍在此難以施展。敘國政府若延後或推遲對抗伊省的反對勢力,敵對美國的極端主義團體將享有苟延殘喘的機會。

 ●敘國難民的未來

 連年不斷的內戰,已造成數十萬人喪生,數百萬人顛沛流離。阿塞德政府積極鼓勵國內難民返鄉,並依俄羅斯主導的計畫,要求鄰近國家遣送敘國難民。人道團體則質疑返鄉難民的安全與保護問題,以及敘國政府的政治和解作法。美國一直是國際上提供有關敘利亞人道援助的最大捐助國,然因應情勢變化,後續是否或如何繼續(修正)相關援助作為,仍是一系列決策難題。

 ●重建

 聯合國敘利亞特使德米斯圖拉2017年時預估,敘國重建至少耗資2500億美元,隔年聯合國評估成本恐超過3880億美元,川普表明不投入阿塞德占領區重建工作。在美國缺席的情況下,不難想像俄羅斯與中共將加碼投資,然不太可能滿足敘國龐大需求。除導致敘國更加扈從相關援助國外,亦不利於敘國安全穩定發展。

 ●處理敘國周邊威脅

 敘國境內和周邊威脅有伊朗在敘武力暨其附屬民兵、重整旗鼓的敘國政府軍、俄國在敘勢力擴張、敘國境內庫德族武裝勢力與伊斯蘭遜尼派極端分子。對以色列和約旦等美國盟邦來說,當前情勢構成長期戰略威脅,任何由其自行發起、試圖解決問題的軍事或外交行動,反可能不利於其與美國之間的關係。

 土耳其政府持續表達對敘國境內庫德族的關切,都可能影響美國與土耳其、敘利亞、俄羅斯和伊朗彼此間關係。若美軍撤離後,庫德族與阿塞德政府和解並連成一氣,將提高土耳其、敘利亞政府及其聯盟之間正面對抗的機會。

 ●敘利亞未來政局

 自2001年起,美國追求的政策就是尋求敘利亞政治的根本性改變,但阿塞德在2014年自行舉辦的選舉中再度勝出,並陸續奪回敘國西部大部分區域,已不太可能做出符合美國期待的政治改變。聯合國主導的政治談判仍難樂觀,且短期內不可能在接納反對陣營人士,或在採納新治理安排方面取得具體成果。阿塞德的俄國與伊朗支持勢力,另有盤算主張替代途徑,並設計反對陣營陷入政治窘境。

 美國政府與國會應重新檢視現有的運用籌碼,或開發新的更佳手段,俾發揮槓桿效應,獲取起碼可接受的政治成效。一旦敘國反對陣營認為美國棄守或接受阿塞德勝利,後續可能造成有害美國與其夥伴的長遠外交與安全影響。(完)

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