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國際瞭望

【國際瞭望】牽涉6方戰略利益 朝核困局難解

◎鄒文豐

 今年6月30日,甫結束G20大阪峰會及「川習會」的美國總統川普,偕南韓總統文在寅,戲劇性的與北韓領導人金正恩在南北韓非軍事區舉行會談,創下現任美國總統首次進入北韓領土的紀錄,也是美國與兩韓領袖首度共同會面,再次開啟世人對朝核問題發展的無限想像。

 2月河內「川金2會」破局後,由於北韓遷怒南韓未能協助順利解除經濟制裁,先是凍結兩韓互動,批評南韓是「美帝」代言人;5月更多次試射飛彈挑釁施壓,又抨擊美國國務卿蓬佩奧是破壞朝鮮半島穩定的始作俑者,這些舉動使國際社會再度為地區和平進程停滯感到憂慮。未料,中共領導人習近平於G20前夕突訪北韓,啟動後續區域情勢系列轉折。

 細究朝核問題本質,所牽涉的是美、日、俄、「中」及南北韓等勢力的高度戰略利益,一者係朝核問題歷經20餘年來,各方均累積不同談判經驗而存有相異策略見解;再者是各方對東北亞區域未來態勢、乃至於本身定位所描繪的圖像,也有不同。如北韓根本目的在確保政權穩固,南韓對半島統一有所期待,美、日、俄、「中」則各有地緣戰略利益需求,是以朝核問題的最終解決途徑不僅在兩韓和解,更有賴強權間取得協商共識,尋求各方均能支持的處理方式。

 各方立場相互糾結

 從相關六方重點,即可看出朝核問題複雜程度:

 一、北韓:從「完成核武大業」鞏固政權、採取「核武與經濟並進」策略,到對南韓善意破冰,促成歷次兩韓峰會與「川金會」等歷史大戲,事實上,北韓迄未削減核武及產能,主張只要美國採取相應措施,即願逐步棄核。姑且不論北韓是否真願棄核,在金氏政權仍視持有核武為生存關鍵的情況下,要達到半島無核化目標,勢必有充分交換條件。

 二、南韓:儘管角色一度邊緣化,但文在寅政府對北韓立場相對親善,並始終試圖引導美朝對話。其以未來兩韓共同經濟發展願景及發表「終戰宣言」為目標,勢將繼續透過與美協調,提供呼應兩韓統合利益的解決方案,推進無核化談判取得實質進展,並喻示民族情感係為當前南韓處理朝核問題的政策主導力量。

 三、美國:川普政府視北韓建成核武為過去政策失敗結果,在「川金2會」前,均強調北韓如未實現去核,即須持續履行嚴格制裁,避免北韓獲取經濟利益,削弱無核化談判推進力;倘未來美方改以北韓停止製造核武為換取解除部分制裁先決條件,或可突破現階段僵局,但也同時意味美國承認北韓為擁核國家。

 四、中共:在與北韓重拾密切關係影響下,主張應配合北韓無核化措施逐步放寬制裁,亦認為發表《終戰宣言》可消除彼此安全威脅,維持各方平衡,有助無核化協商進展;惟中共其實無論從北韓擁核吸引國際注意,到北韓棄核促使美軍失去駐韓立場,均有擷取區域政治利益空間。

 五、日本:堅守與美共同立場,為日方應對朝核問題一貫態度,尤其日本周邊海域多次成為北韓飛彈試射示威區域,復以過去北韓綁架國民問題需要解決,使日本期望相關各方能協助施壓北韓,以外交途徑化解安全威脅。

 六、俄羅斯:化解朝核問題主張與中共立場相近,認為解除經濟制裁應與北韓無核化舉措分階段同步進行;而為凸顯與朝傳統友好邦誼,更有意利用談判停頓時機,加強基礎建設及資源開發合作,提高在半島事務話語權。

 CVC乃折衷之計

 綜觀北韓於2011年金正恩執政後,多次帶動朝核問題變化進展,實乃對外戰略成果之具體呈現。例如儘管共進行4次核試與逾80次飛彈試射,受到聯合國6度「史上最嚴厲」制裁,然金氏政權不僅並未垮台,反因實際掌握核武技術,令美國投鼠忌器;更在此事實基礎上推動戰略轉向,先後恢復與南韓、中共關係,重啟與美會商,甚至表達期望天主教宗訪問平壤,以及獲邀參加東協區域會議等。

 過去北韓因美方不願解除制裁而拒絕進一步實現無核化,亦為此前談判破裂主因之一;惟美國國務院曾構思以「全面可驗證封存」(CVC)作為「完全、可驗證、不可逆的無核化」(CVID)過渡方案,以取得緩解朝核問題階段性成果,有效引導北韓全面棄核。然此舉視同坐實北韓擁核國家地位,使朝鮮半島無核化要求形同具文,亦造成美國內部在「川金3會」後,陷入策略爭執。

 只是觀諸現實,北韓核武雖不一定已形成可靠戰力,但其擁核已殆無疑義。既以美國長期目標在北韓完全放棄現有核武及產能,若能以CVC說服北韓同意拆除境內所有核設施,並允許國際組織進入檢查,換取美方逐步解除制裁,方為避免美朝陷入會談、爭執循環之必要折衷途徑,否則,在北韓已認知中共及南韓不會再支持「極限施壓」作法情況下,可能將有恃無恐繼續發展核武。

 半島終局繫於美「中」

 不可諱言的是,雖然南北韓才是朝鮮半島的真正主人,但以當前區域權力架構而言,無論兩韓未來有意走向統一或維持現狀,乃至於共同邁向經濟融合,勢將取決於既有強權美國,與崛起強權中共的國際戰略及態度。 

 倘以朝核問題作為決定半島往後方向的關鍵,北韓固然是繫鈴之人,則中共無疑是影響北韓的主要外部力量。「中」朝已從歷史、地緣、意識形態的「血盟」,轉變為具特殊意義的正常關係,中共的立場在於堅持「保證北韓政權存續、和平解決爭端」,以維持北韓在半島的戰略緩衝角色,則半島無核化與否已非中共真正關注重點,只是要藉此確保情勢可控,給予中共繼續向霸權邁進的戰略機遇。

 但半島無核化對美國的意義卻截然不同,由於北韓決策的高度不確定性,以及過去敵對歷史使然,在確保國家與盟國安全的考量下,不可能放棄根除北韓核武的主張。問題核心在於,美國及西方國家期望的是何種形式的北韓政權?以北非、中東發生的多場革命運動推判,建立符合西方條件的民主政權,才是美國一貫的戰略企求。 

 即便朝核問題獲得解決,仍非半島未來的真正結局,而是對北韓政權定位與態度的確定。

(作者為淡江國際事務暨戰略研究所學者)

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