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寰宇韜略

【寰宇韜略】美戰略轉型 反制俄「中」灰區挑戰(下)

◎邱榮守(譯)

(接上文)

 灰區的成功理論

 成功理論是建立在二戰後,美國的重要戰略態勢基礎之上,以現狀國家成立之非正式共同體名義來建立、領導和發言,以及致力推動國際規範和規則。換句話說,規則秩序仍是一個非常有吸引力的概念,可以在歐洲和亞洲爭取支持,以及共同反制俄「中」的灰區威脅,同時,在競爭領域上,提供大幅增強美國實力的機會,這是加強區域姿勢的基礎。

 中共和俄羅斯都試圖避免與美國發生全面性軍事衝突。他們在灰區的運作重點,主要是低於武裝衝突的門檻。在某些情況下,美國的升級反制可能會迫使他們改變方向,或使美國與其盟國共同採取升級姿態,從而拆穿俄「中」虛張聲勢的把戲。然研究顯示,任何升級作為都可能帶來意想不到、或意外衝突的風險。

 此文提出的成功理論,是將激烈的多邊壓力、特定行動紅線、美國軍方可信承諾、經濟實力和擴大外交努力等因素,綜合起來對付中共和俄羅斯所關切的問題,同時將有些灰區行動的風險及成本轉移給侵略者,以及適當地操弄俄「中」想維持國際地位,與打破區域平衡的願望。該理論旨在強化多邊合作,並結合美國外交和軍事力量,進一步影響改變北京和莫斯科,對成本和風險平衡的觀點、阻止灰區冒險主義,以及逐次勸阻其他灰區行動者。

 在灰區獲取戰略優勢的構想

 並非所有灰區行為都相似。因此,任何灰區行動都必須加以區分,並設計相對應的反制戰略概念。無可否認,灰區戰術的層次界限不易準確劃分,或明確界定所有的情況。依衝突頻譜觀點,可將灰區行動區分3種層次:一、激進型行動,位於光譜的最上端,美國應設法阻止其發生;二、持續型行動,在光譜的最下端,必須與之共存,且可與之抗衡;三、温合型行動,在光譜的中間,美國應該隨時主動積極關切及勸阻其發生。

 明確區分灰區活動可以呈現其特別重要的含義和主題,這對美國制定有效反制對策相當重要。美國及其盟國、合作夥伴,必須決定他們對灰區環境中,絕對不能容許的行為。由於難以阻止涉及次要利益之漸進式,以及有時無法歸因的行為,因此,最可靠的方式之一,就是確定美國會出手全力遏阻的情況,進而對灰區行動可能影響,劃分明確界限。

 灰區戰略概念可以區分以下4個部分。第1個部分,稱為設定政府的整體戰略框架,也就是利用地緣政治、軍事和經濟行動,來塑造戰略環境;第2部分是,美國應該確定少數激進型的灰區戰術,可用來遏阻明顯、可信的軍事,或非軍事威脅活動;第3部分是,隨時注意和勸阻廣泛存在的温和型灰區活動;最後,是要求建立復原和競爭能力,來對抗那些無法被嚇阻或勸阻的威脅,並進一步緩解持續性的灰區挑戰。

 接著,美國戰略決策者的後續任務,就是利用豐富特定工具、技術和能力選項,來制定遏阻灰區挑釁行動的持續性和特定作為。回應中共或俄羅斯各種灰區活動,應根據具體情況,來採取合宜反制措施。各種行動選項的評估標準有以下3個:潛在的優勢和利益、潛在的風險和成本,以及此研究提出的相關考慮因素。在任何情況下,都不會針對特定情況及任何既定選項的可行性,進行最終評估,因為將取決於各個反制措施的具體運用情況而定。

 如果美國政府繼續缺乏明確的協調機制,以及未能有效監督各項新作為來爭取灰區戰略優勢,那麼再好的建議也無用武之地。因此,對任何灰區戰略最重要的任務之一,就是進行制度改革。目前,美國國家重要安全部門和機構主要困境之一,就是灰區管理業務沒有一個理想的專責部門。國家安全委員會不是一個執行機構,它有一小部分幕僚人員負責政策協調,但不是執行跨部門的業務。美國務院有人員和資金短缺問題,以及缺乏跨機構協調的專責機構,且還缺乏提出積極對策所需的制度思維。

 最後,將灰區協調功能單獨設置在國防部的管轄之下,可能僅會鼓勵人們專注於軍事手段,而這些作為無法實際反映挑戰的特徵。在考慮新方法的替代方案時,此文評估2個基本選項,分別為「薄選項」和「厚選項」。「薄選項」就是使用總統的指導戰略,可能以國家安全總統指令,或其他白宮命令的形式發布,並作為此途徑的基礎。該命令將概述反制灰區行動的行動概念要素,並指導特定部門和機構負責行動支援;然後由國家安全委員會的專責辦公室執行統合協調任務。另一種選項是「厚選項」,是在美國政府內組建一個專責辦公室,並指派一個重要專職人員負責進行反制灰區行動的全般事宜。可以由總統的特別代表負責領導,該特別代表具有最高行政職等身分,並直接向總統報告。

 最近,國家反恐中心成立一個新專責機構,儘管其運作目的主要是,在促進資訊共享和戰略作戰規劃,而不是負責戰略的執行管制。這個精心設置的組織甚至還成立區域執行辦公室(相當於軍事作戰指揮部),並可在這些地區(至少在歐洲和亞洲)執行灰區行動。無論選擇何種方案,美國政府都可以採取以下作為,使灰區戰略成為國家安全規劃的要件。

 一、將議題成為各州和國防部區域辦事處的特別關注重點,指派必要幕僚,並依自身條件持續追踪不斷演變的灰區活動。

 二、將灰區反制作為,納入相關外交使館戰略的重要文件。

 三、各軍種配合提案重視灰區議題,如職業發展、教育訓練、技術資金和支持、能力,以及為灰區量身定做的實驗兵力設計和作戰概念。

 結論

 根據俄「中」灰區挑戰的特徵,此文提出各種反制概念,並詳列可行選項清單,以供華府處理特定競爭對手,或新興事件和危機的參考。當今最迫切的需求,是將這一系列挑戰,視為一致且連貫的集合,並發展一個總體戰略概念,來指導美國和合作夥伴的長期因應作為;在戰略概念範圍之外的具體對策,可能會造成資源浪費,並產生適得其反的結果。因此,美國不僅要發展各種特定的能力,或採取任何特定的行動,還要建立專責機構(包括戰略思維、定位、全政府協調和區域執行)來全面對抗行動低於戰爭門檻的灰區挑戰。

(完)

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