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寰宇韜略

【寰宇韜略】抗衡中共 美強化大洋洲經貿合作(上)

◎孫家敏(譯)

 美國蘭德公司日前發布研究報告,評估中共近年來於大洋洲區域擴張影響力的政策效果,同時,檢視美國及其主要盟邦,與太平洋國家之外交關係,進而檢討與建議美國應進一步強化對該區的經貿安全援助,以抗衡中共。青年日報特節譯如後,以饗讀者。(編按)

 美主導太平洋同盟安全架構

 位於澳大利亞東北方以迄菲律賓以東廣大海域中的自由聯合邦(Freely Associated States, FAS)—主要包括帛琉共和國、密克羅尼西亞聯邦(The Federated States of Micronesia, FSM)與馬紹爾群島共和國(The Republic of the Marshall Islands, RMI)等3個獨立國家。其所在區域的海洋面積幾等同於美國,並位居連結美國西岸以迄澳洲、關島至菲律賓海周邊的重要海運航道。自二戰以後,太平洋諸島國對美國具有至關重要的戰略價值,它位處連結美國本土及維繫西太平洋安全之關島基地的主要航線上,並可作為美國潛在亞洲衝突情境下的兵力集結地。

 因此,FAS的地緣戰略重要性長期是美國關注的焦點。美國與FAS之間也簽署「自由聯合協定」(Compact of Free Association,COFA,以下簡稱COFA),以作為管理美國與FAS之間雙邊關係的獨特國際協議。COFA使帛琉、FSM、RMI各國能保持密切的互利關係,其內容則主要涵蓋經濟合作、國防安全,以及政府外交等3類。

 經貿安全援助交換區域主導權

 根據COFA,美國內政部島嶼事務辦公室(OIA)保留總體財政管理責任,並以年度方式設立信託基金,向FAS各國提撥經費支持建設醫療、教育和基礎設施。

 以帛琉為例,帛琉於1982年與美國簽署為期50年的COFA,但直到1994年正式獨立後才生效,並規範雙邊COFA須分別在15、30與40周年時接受帛琉國會審查。自1995年至2009年財政年度之間,美國共向帛琉提供近6億美元援助經費,而2010年審查結果,則調整援助額度的運用機制,例如自2024年財政年度起,撥款將由專項援助調整為國家預算支出補助,並將額度固定為每年1500萬美元。

 另一方面,美國在2003年至2024年財政年度之間,則預計將向FSM與RMI提供總額約36億美元援助,其內容涵蓋教育與公共基礎建設、醫療體系與公部門等項目。在1999年至2001年期間,美國也分別與RMI和FSM談判修訂援助項目與內容,並未設定終止期限。值得注意的是,報告指出,未來信託基金的收益,將專用於與美方撥款部門相同的專項領域。

 此外,現有小型信託基金的額度已開始出現短缺,美國也仍未與RMI與FSM簽訂2023年財政年度之後的新COFA,這意味著2國將面臨財政資金缺口,而需要他國協助,也為中共經濟投資提供了重要的切入點。

 美在FAS具完整軍事使用權

 COFA的第二項內容,是允許美國和FAS保持穩定互利的安全防務關係。授權美國在區域軍事單位對該領土具有完整使用權。這可說為FAS提供等同於與美國建立軍事聯盟的安全保證。

 舉例報告指出,美國少數在海外的特殊重要軍事設施,位於RMI領內瓜加林環礁的軍事基地(USAKA)。根據軍事使用和經營權協議,RMI允許美軍繼續使用該基地直到2066年,並可延長20年。USAKA包括有飛彈試驗場、空軍的航太監控設施、全球定位系統與飛彈防禦預警單位等。這些設施分布在環礁內各島嶼上,並成為美國在FAS中唯一的重要軍事基地。

 儘管COFA的第三項內容,列舉諸多外交事務議題,並為FAS各國保留若干自主權,包括參與區域與國際組織及國際條約的外交事務權。也限制美國不能片面代表FAS進行宣戰與軍事行動,並規範美軍不得在區域內,使用與儲存核生化武器。但最重要的是,「協定」禁止FAS允許外國軍隊在未經美國允許下進入其領海區域,這就使得FAS的地緣戰略價值為美國所完全壟斷。也對該區域的美國潛在對手構成相當程度的挑戰。

 中共經貿援助 企圖擴大影響力 

 報告指出,過去一段時間,與其他具關鍵地緣戰略價值地區(如南海)相比,北京當局甚少關切FAS所在的區域事務。但隨著中共提出「21世紀海上絲綢之路」的經貿戰略構想,也使北京開始關注,並擴大對該區域的經貿援助計畫,並意圖藉此擴大影響力,可能對美國在該地區的利益產生重大影響。

 對北京而言,FAS的重要性植基於3大層面。首先,第一種戰略意義,來自於以美國為首的地緣戰略包圍態勢,中共觀察家指出,這些島嶼做為「第二島鏈」能夠發揮干預與牽制中共,將其影響力擴張至太平洋深處的戰略效果。因而使得太平洋地區與中共的海上航線安全密切相關,中共內部也有倡議在該區域內建立所謂「戰略港」,以作為中共海軍的後勤供應基地,藉此牽制美國在當地駐軍與區域態勢。

 第二種戰略意義,則聚焦於該區域內部政治情勢不穩定的風險評估,考慮到海盜與恐怖主義、跨國犯罪和自然災害等非傳統安全領域的威脅日益增加,這將可能做為世界第二大經濟體,與最大貿易國的中共經濟發展產生負面影響。因此,北京意圖藉由向FAS提供經貿援助與優惠投資貸款等經濟工具,試圖深化與該區域國家的政治外交關係。

 陸「一帶一路」 漸削弱美勢力

 根據美「中」經濟與安全審查委員會的報告指出,2017年,FSM前5大貿易夥伴是韓、美、中共、日與我國,然近年來,中共正尋求將該地區納入其「一帶一路」倡議(BRI)以獲得自然資源,而這類作為與經貿擴張,正逐漸影響美國主導的區域局勢。

 第三種戰略意義,則著眼持續削弱我國外交關係。自2016年起,北京已成功地使5個友邦斷交,包括聖多美普林西比(2016年)、巴拿馬(2017年)、布吉納法索(2018年)、多明尼加共和國(2018年)和薩爾瓦多(2018年)。17個盟邦中,繼索羅門9月16日宣布斷交後,20日又與吉里巴斯共和國斷交,現僅存15個。在FAS中,帛琉和馬紹爾都承認中華民國,因此成為中共的新一階段目標。這些具有重要國際組織主導權的盟邦,長期為我國在外交領域發聲,也使得北京意圖藉拉攏以弱化我國的國際支持力道。

 澳紐日敦促美強化支持

 舉例而言,澳洲智庫洛伊研究所估計,在過去7年中,中共在該地區的經濟援助項目額度達到約12.6億美元,已明顯超過我國(2.25億美元)達6倍之多。因此,澳洲和紐西蘭已開始要求美國全面提高其參與度,以確保美國與盟邦能繼續維持區域主導權。

 此外,澳洲、紐西蘭和日本也開始加強援助服務與深化雙邊合作交流。這些變化不僅使美「中」在該區域的戰略競爭日益受到關注,也使盟邦日澳紐等國的重要性日益凸顯。(待續)

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