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社論

【社論】退TOS種後遺 美恐受害最大

 媒體報導,川普政府宣布有意退出屬於國際重要軍備管制、監控及互信機制之一的《開放天空條約》(TO S),引起各界譁然。雖然美國國務院表示,未來仍將持續遵守該項條約,但民主黨籍參議員梅南德玆等多名國會議員,已聯名致函國務卿蓬佩奧和國防部長艾斯培,表達對於退出該項條約後,對美國國際領導地位及國際軍備管制可能帶來負面影響的憂心,甚至認為此舉將使美國成為外界眼中的「不可靠盟友」。

 若此事成真,將是川普政府上台後,繼退出《武器貿易管制條約》(ATT)、《中程核武條約》(INF),拒絕延長《削減戰略武器條約》(START)後,另一項撼動國際軍備管制體系的行為。不同於前述3項軍備管制條約的是,《開放天空條約》對於北約組織及東歐地區受俄羅斯威脅的國家,將造成安全上的直接衝擊,部分戰略分析家更直指,退出該項條約,將危及美國對盟邦的安全承諾。

 該項計有34國加入的軍備管制條約,容許所有簽約國以無害通過方式,派遣登記在案的飛機進行軍事偵察。美國空軍目前負責執行該項空中檢查任務的飛機,是隸屬內布拉斯加奧夫特空軍基地第45偵察中隊的2架OC-135B偵察機。這2架由舊型波音707客機改裝的偵察機,功能雖遠不如高解析度偵察衛星與新一代偵察機,但因可直接飛越俄羅斯領空,蒐獲之非機密偵察情資,得以提供予非北約組織友邦。

 該項情資最大獲益者,是與俄羅斯關係緊張的烏克蘭。烏俄兩國自2014年克里米亞危機及烏東叛亂爆發後,一直處於劍拔弩張狀態。由於烏克蘭並無偵察衛星,因此難以掌握鄰近地區的俄軍兵力調動情況。《開放天空條約》飛行任務幾乎成為烏國預警俄軍活動的唯一管道,若喪失該情資,將更難預判俄軍威脅。這正是為何梅南德玆及美國國安會前軍備管制及防止武器擴散官員伍佛茨薩爾認為川普政府若退出,不啻為「送蒲亭一個大禮」。

 除了烏克蘭之外,東歐地區直接受俄羅斯威脅,且不具備衛星偵察能力者,尚有波羅的海3小國,以及芬蘭、波蘭、羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克等多國。這些國家也利用《開放天空條約》,派遣飛機偵察俄羅斯在邊界附近的軍事活動。一旦美國退出該條約,在缺乏有力履約保證情況下,蒲亭隨時可以中止這些國家所執行的無害通過空中偵察活動。

 這正是為何美國前國防部長馬提斯會特別針對OC-135B偵察機性能提升案,致函長期反對《開放天空條約》的內布拉斯加參議員費雪,說明該條約在俄羅斯併吞克里米亞半島後更形重要,繼續參與條約,符合「美國最大利益」;至少對於飽受俄羅斯威脅的東歐國家而言,這是唯一能掌握鄰近地區俄軍活動的可靠手段。去年俄國於黑海克赤海峽攻擊烏克蘭艦艇,美國以OC-135B偵察機飛越烏克蘭,目的即在重申對烏國及其他盟邦的安全承諾。

 除確保歐洲盟邦與東歐友邦安全外,《開放天空條約》最重要的功能,仍在於落實軍備管制監控。對國際軍備管制體系而言,武器裁減、查證與監控,為防止大規模毀滅性武器與飛彈科技擴散之3大主軸。川普退出INF及ATT的決定,基本上已動搖本已脆弱的武器裁減基礎;加上履約查證的困難度,與中共、印度、巴基斯坦、北韓、伊朗等國肆無忌憚的武器發展及擴散行為,監控手段的弱化,將使軍備管制體系瀕臨崩潰。

 川普在退出INF之前,以俄羅斯發展伊斯坎德K等多種中、長程飛彈,以及中共等國家不受約束發展各型彈道飛彈,已危及美國國家安全利益,做為撕毀條約的理由,尚能得到多數國會議員支持。但此次退出《開放天空條約》之傳聞,卻引來國會、智庫與學界強烈反對,眾議院甚至在2020「國防授權法案」草案中,加入「未經跨部會審查及國會授權,不得退出該條約」但書。

 析言之,「保眾人之利,方得保一己之利」。美國在二戰後能成為自由世界領袖,就在於其全力維護全球集體安全與軍備管制體系,使人類免於自我毀滅的浩劫。面對日益嚴峻的武器擴散形勢與修正主義強權崛起,堅持「美國第一」的川普當局,應審慎思考,退出《開放天空條約》,絕非僅止於犧牲部分歐洲盟邦的安全利益,破壞軍備管制監控手段所衍生的種種後遺症,最後極有可能讓美國成為武器擴散與區域侵略行為的最大受害者。

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