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全民國防

【全民國防】政府預算、國防支出關係之探討

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◎鄒文豐

 政府預算編製乃是國家為推行政務、制定整體財務計畫,用以計算需要多少經費才能達成施政目標;而國防預算即為國家總預算的其中一部分,是專門用於國防軍事方面的經費。預算經國會審議通過,就成為政府得以支用的經費,凡一切直接與間接用於國防的費款,均屬國防經費的範圍。國家之所以需要編列預算支應國防經費,其目的在加強國防相關建設,建立可恃國防力量,維護主權與領土完整不受侵犯,確保全體社會成員安全,此政府預算與國防支出的基本關係,可謂舉世民主國家皆然。

 各國制定所需國防預算多寡,均有不同考量因素。以美國為例,2018年其《國防戰略》報告指出,與中共、俄羅斯的長期戰略競爭,是美國防部首要因應的優先事項,因此川普政府持續以增編國防預算的方式強化軍力,2019年預算總額已達7160億美元,而2020年預算草案則提升為7330億美元,美方官員表示,中共長期運用掠奪性經濟手段,脅迫鄰國轉讓政治、軍事利益,並在南海進行軍事化建設,意圖成為西太平洋強權,美國防預算成長,主要就是為應對中共軍事威脅,同時彰顯美軍軍事存在,強化印太區域夥伴關係。

 我國防預算的編訂,亦為審酌敵情威脅、國防現況,評估建設國防力量所需,而獲致的整體估算結果;近年偶有人士提出所謂「國防預算無用論」、「國防支出排擠論」等觀點,認為我國無須維持軍事力量,應將相關資源轉做社會福利、經濟建設等方面,方有利國計民生。本文謹藉相關事項進行探討,論證國防支出的特殊性與必要性。

 我國政府支出結構與經濟發展

 政府支出結構一般按經濟別與職能別分類,前者可分為經常門、資本門,後者則可分為國防、教育、基礎設施與社會福利等,不同國家基於不同經濟體質,在受限財政條件的情況下,各國重新調整政府支出結構之影響雖難以一概而論,但學界普遍認為,各種政府支出類型與經濟成長均有特定的關聯性。

 就我國而言,1960年代以前,因建軍備戰需要,國防支出平均占總歲出比重達39%;至1980年代,政府陸續展開系列重大基礎建設工程,帶動民間產業發展,經濟發展支出占歲出比重快速攀升,最高達29%漸居首位;1990年代起,因實施全民健保及推動各項社福措施,並回應各界對教改、高科技人才培訓、科技研發及文化傳承等需求,相關支出比重逐漸增加至20%以上,經濟發展支出比重仍居首位,但已降至21%左右,國防支出則隨「精實案」推動,所占比重降至15%;2000年以後,因我國已躋身發達國家之林,政府為求社會公平與永續發展,所須肩負分配責任加重,漸形成教育、科學、文化支出比重居首、社福次之,經濟建設第3的整體財政格局。

 依學界觀察分析,我國經濟成長受前期政府支出變動影響並不顯著,如一般政務、國防、教育、科學、文化與社會福利支出等,短期支出結構調整,並不會減損經濟發展成果。事實上,經濟成長的變動,與國際環境、政府長期財政結構才有顯著關聯,早期我國傾力建軍備戰,並未拖累經濟起飛勢頭,近年為兼顧各發展面向而縮減國防開支,也非因此得以加速經濟成長,均為明證。

 綜合考量籌編國防預算

 基於中共始終不願放棄武力犯臺,是國際間唯一明言可能對我動武之政權,故中共為我國首要軍事安全威脅殆無疑義。僅以中共軍事預算言,2010年時,中共所公布軍事預算為5333億人民幣,2017年即已翻倍至10432億人民幣,2019年則為11899億人民幣,國防支出全球排名僅次於美國,且公布數據並未包含太空、科研等軍事相關產業,諸多研發、製造支出款項乃編列於其他非軍事政府部會,故國際智庫均推估,中共實際軍事支出約為其公布數字2倍以上。可見隨中共經濟實力不斷增長,使其能投注更多資源於發展軍力,除積極引進新型武器載臺系統與先進科技外,並強化國防產業軍民融合及多元科技運用,對我威脅與日俱增。

 我2019年版《國防報告書》即指出,近年中共持續挹注高額軍事預算,加速推動軍事現代化進程,加劇臺海軍力失衡,並透過戰區跨軍種聯訓、遠海長航等作為,提升對抗外軍及兵力投射等戰力,形成我國防安全嚴峻挑戰;我國亦同時面臨周邊潛在動盪因素及國內環境變化等衝擊,均需依整體國家安全思維,強化國防應變能量。

 我國防預算原即因應敵情威脅,依防衛作戰計畫需求,按建軍規劃及兵力整建進程,綜合考量政府財政狀態與經濟發展等因素籌編,近年規模約新臺幣3千多億元,占政府總預算16%至17%左右,以人員及主戰裝備維持、落實國防自主、改善官兵生活為優先支應事項,使有限國防資源於確保國家社會安定發展方面發揮最大效益,成為各行各業乃至於全民重要信心依托,可見國防預算效益絕非冰冷數據所能評斷。

 國防預算經營發展方向

 國防部當前財力規劃,以「積極爭取、合理配置、有效運用」為目標,對未來國防預算籌編擬訂3項具體原則,包括:

 一、隨GDP等比成長。

 二、年增額度不低於上年度國防預算2%,另視軍投需求,彈性調增額度為1%。

 三、若有重大採購需求,檢討編列特別預算支應。

 由此可知,國防部一方面因應戰備需求,加速提升戰力,另則為確保國防資源合理配置,可謂務實可行的作法。

 觀諸我國防經費支出,不外人員維持、作業維持與軍事投資等主要項目,未來應本企業永續經營之精神,以建構「國防會計事務管理機制」為主軸,及時評估並掌握國防財力整體效能,並運用成本資料分析方法,使資源管理更具效率,進一步策進國防基金營運,以充裕國防財務資源供給,對提升國軍人員生活、士氣,減輕國防財政負擔,將更有明顯助益。

 結語

 簡單的說,建立國防的目的,就是要確保國家不受侵犯,是國家生存發展的屏障,與國家發展並非相斥,而是相輔相成的緊密關係。經由本文簡要探討,可知政府各項預算間,儘管總量有限,但均為依需求取捨的結果,不必然會有排擠作用;堅實國防同樣需要穩定挹注資源,合理的國防預算,更是對國家安定未來的投資。

(國防大學共同教學中心教官)

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