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寰宇韜略

【寰宇韜略】共抗未來挑戰 美決策牽動北約動向(上)

◎鄭智懷(譯)

 北大西洋公約組織是集體安全的體現,但在真正考驗到來時,各國是否願意共同抗衡入侵?蘭德公司為此特別撰文,以決策分析等方法進行研究,青年 日報特節譯如後,以饗讀者。(編按)

 前言

 此報告目的是為了解俄羅斯攻擊北大西洋公約組織(以下簡稱北約)成員國時,北約盟國以軍事行動回應的可能性。此研究以「國內政治」、「對俄羅斯的認知」,以及「同盟政治」為分析決策標的,並分析其在俄羅斯入侵波羅的海3國的想定中,各自影響之程度。此外,研究也提出俄羅斯可能的反制行動。最後,研究指出,美國應該提供盟國更多的情報、技術、外交等支援,共同抵禦俄羅斯在歐洲的擴張。

 影響盟友參與軍事行動因素

 一、國內政治影響因素眾多

 歐洲近期民調指出,民意支持政府以北約架構回應俄羅斯入侵的程度不一。不過,此文發現民意與國家安全決策的關聯十分複雜,且依賴不同情境,而有不同表現。

 (一)民意對於軍事回應與同盟義務的看法:

 影響民意的因素眾多,因此很難在危機發生前進行預測。第一,由於歷史與文化影響,各國對於運用武力解決衝突的支持度不一。第二,情境會影響民意是否支持動武。假如盟國明確受到俄羅斯攻擊,則民意將迅速轉向支持武力反擊。第三,政治精英態度是影響民意的重要因素,假使政治精英一致支持動武,則民意支持的可能性較高。

 (二)盟國政府在外交議題上的脆弱性:

 執政者在即將到來的選舉中,局勢不利,或反對黨在外交政策上持不同意見,則會更重視民意走向。另外,一國政府內部的意見分歧,也會影響到領導人的決策。不過,假使政治精英一致支持動武,民意便無關緊要。反對現行社會制度的政黨也會影響政府決策,其將迫使執政者限縮投入的力量,特別是在大選將至,以及民意反對的時刻。

 (三)外交政策的決策架構:

 國家在外交決策架構中,反對者愈少,則行動自由愈高。若反對者愈多,則政策的改變也愈困難,或可能趨向審慎與折衷方案;另外,外交決策權力分散的國家,不僅行動困難,且會嚴格限制部隊所執行的任務。

 二、各國對俄羅斯認知不一

 國家根據對俄羅斯的認知、自身戰略利益,以及風險的評估都會影響決策。特別是俄羅斯的威脅與報復,大大降低盟國行動的意願。

 (一)對俄羅斯目標與動機的認知:

 各盟國政府對於俄羅斯的認知有所不同,因而影響其參與北約行動的意願與程度。盟國如視俄羅斯具侵略性,或是機會主義者,便主張動武;盟國若認為俄羅斯的行動源於安全顧慮,則反對動武。另外,國家內部的政治平衡也會影響盟友的認知,若親俄的政黨執政,則傾向否認俄羅斯為國家安全威脅。

 (二)國家安全需求的競爭:

 由於國家資源有限,盟國必須根據威脅的優先順序分配資源。如果國家軍力強大、距離俄羅斯遙遠,或是具有其他更優先的國家安全威脅,則會傾向將俄羅斯視為次要威脅,並且降低以軍事手段回應俄羅斯的侵略之可能性。

 (三)受俄羅斯軍事報復的脆弱性:

 由於俄羅斯可觀的軍事能力,所有參與對俄軍事行動的北約盟友,對俄羅斯的報復都具有高度的脆弱性,特別是距離較近,或具北約重要基礎設施國家。

 不過,這些國家一般都積極參與北約的行動,或是加強飛彈的防禦系統,以抵禦俄羅斯可能的入侵。另一方面,面對俄羅斯的威脅報復舉動,盟邦也有放棄參與行動的可能。

 (四)受俄羅斯經濟報復的脆弱性:

 俄羅斯長期以來,運用強制經濟手段達成外交目標,使得依賴俄羅斯能源、交易與金融的盟國,需要衡量行動的後果。一般而言,俄羅斯的制裁效果十分有限,這是因為其通常進行單方的制裁,而且盟國也能進行支援。

 (五)危機升高的認知:

 由於有意或無意的發展,針對俄羅斯有限的軍事行動,可能會導致全面戰爭,乃至升級成核子戰爭,這也是影響盟友權衡的重要因素。

 三、同盟政治考量盟友壓力

 一國在衡量參與行動,所帶來的風險與利益時,也會思考盟友帶來的影響。一般而言,行為者會針對同盟解除與拋棄盟友,以及被盟友牽連兩大層面進行評估,進而決定是否參與行動。無論是正式或非正式的同盟關係中,國家都會審慎衡量來自盟友的壓力。

 (一)其他盟友的參與:

 一國對集體防衛做出貢獻時,可能會對其他參與者做出理性與非理性的評估。就前者而言,小國在和平時期選擇逃避付出。但是在面對俄羅斯攻擊時,此作法會遭受更大的傷害。因此,小國會更願意付出力量。此外,是否有足夠軍事力量支持(如美國的加入)而讓行動成功,也是考量重點。就後者而言,相關決策的習慣、國家對自己的角色定位,以及行動是否具合法性等,皆會影響評估結果。

 (二)各國目標之一致性:

 盟國在參與行動時,會擔憂是否因為各國目標不一致,而被牽連至不必要的戰爭,或是難以進行終戰的談判,使得戰爭無法結束。假使盟國相信各成員國的目標分歧,將造成相關的危害,則將有以下3種可能的行動模式:1.盟國拒絕參與任何形式的行動;2.盟國選擇投入代價較輕,且容易收手的行動;3.透過現有或新的決策架構,限制目標擴張的盟友之行動。

 (三)限制盟友的能力:

 鑑於上述國家目標不一,而可能造成危害的情況,小國可運用大國的決策過程,並與相關單位進行遊說,或是威脅退出行動,以及限制大國對於其基地、空域的使用。如此不僅能提升大國的行動成本,還可以削弱行動在其國內與國際上的合法性,進而中止行動。

 (四)解除同盟與拋棄盟友的結果:

 盟國不僅擔心會被牽連,更擔憂被盟友拋棄的風險。特別是同盟關係的解除,以及強國退出聯盟,使得聯盟的力量與信用降低,最終無法抵禦俄羅斯的入侵。對於許多歐洲盟國而言,北約長期以來,一直是其國家安全文化的核心。但是,由於美國國內政治的改變,以及各國民族主義、民粹主義及反現行社會制度傾向之政黨的出現,歐洲政治精英便擔憂北約的保障無以為繼。

 (五)對非同盟(北約)盟友的懲罰:

 對抗俄羅斯的軍事行動可能由北約成員國,以及非北約成員的國家共同組成的聯盟一起進行。雖沒有相關法律限制盟友在北約體系外的個別行為,部分北約成員國仍希望以北約規範,例如商議、團結等做為行動的基準,並懲罰破壞相關者,無論其是否為北約成員國。(待續)

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