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寰宇韜略

【寰宇韜略】共抗未來挑戰 美決策牽動北約動向(下)

◎鄭智懷(譯)

(接上文)

 促進集體防衛貢獻的建議

 最後,此文將提出相關政策建議,目的是為了改善,以及減少盟友在相關問題的顧慮,同時增加出兵對抗俄羅斯攻擊的可能性。前文的分析著重在盟國何以勉強對集體防禦提出貢獻的原因。其中,部分因素是建立在國內政治與聯盟動態,其他則歸因於俄羅斯的操弄。因此,此文建議美國應該在和平時期有所行動,或是在危機期間,建立由美國領導的軍事行動。

 事實上,美國的政策無法輕易地對所有影響盟友決策的因素發生作用,例如外交政策的決策架構與國家安全需求的優先性,便難以受美國政策的影響。不過,美國可以透過釋放有關俄羅斯行動的情報給社會大眾,有助於凝聚政治精英的團結,對抗俄羅斯的輿論操弄。

 一、國內政治

 前文的分析指出,民意與政治精英的態度,是俄羅斯進行非傳統作戰攻擊時,影響盟國是否願意動武協防的關鍵因素。因此,美國在此層次可採取以下2個方案,促使盟國對行動進行支持:(一)提供有關俄羅斯行動明確且定時的資訊,給北約成員國的民眾;(二)建立其他和反對黨與未來領導人交往的機制。

 不過值得注意的是,由於近年民族主義者與民粹政治風行,將減弱上述行動方案的效果。這是因為這些右派團體基本上,便質疑北約存在的價值,並且可能不願意與北約交往。但是,若沒有這些團體的參與,則會導致行動的效果將比其他的政策選項較低。

 二、俄羅斯威脅的認知

 前文的分析指出,在非傳統作戰的想定中,俄羅斯角色的不明確性,使得盟國行動受到限制,無法即時回應俄羅斯的攻擊。而在傳統作戰的想定中,對於俄羅斯威脅的認知,以及同盟政治的動態是影響出兵的關鍵因素。由於盟國可能認為俄羅斯的行動,出於其對安全的顧慮,非主要威脅來源,或擔憂受到軍事與經濟報復,甚至行動將導致核戰爆發,而不願出兵,最後使俄羅斯成功達成入侵的目標。因此,美國應該提供相關協助,不僅讓北約盟國清楚了解俄羅斯行動的狀況,同時也透過提升盟友的實力,降低俄羅斯報復造成的脆弱性,具體政策如下:

 (一)增加針對俄羅斯行動情報分享:

 1.發展與釋出更多美國有關俄羅斯行動的情報給北約盟友;2.派遣更多美國相關人員至北約的情報與研究組織;3.美國和盟友交換對於俄羅斯目標與動機的看法。

 (二)降低俄羅斯軍事報復與局勢升高的擔憂:

 1.提供防禦性武器給脆弱的盟友;2.鼓勵盟友投資點防禦及小型的區域飛彈防禦系統;3.鼓勵盟友經營民防演習與相關準備。

 (三)減輕盟友經濟的危機:

 1.建議北約與歐盟進行歐洲能源供給多樣性的對話;2.考慮加入北約與歐洲戰略儲備計畫。

 三、同盟政治

 如前所述,盟國在決定加入行動之前,會對其他可能參與的盟友進行評估,考量是否會受到同盟關係解除,或者強而有力的盟友退出的傷害。另外,國家也會擔憂被盟友牽連至不必要的戰爭,蒙受沉重代價。因此,美國應該投入行動,建立盟國對北約集體防衛體系的信心,同時消除盟國之間的不安與不信任。特別是要緩解北約成員國對於美國近期國內政治發展,以及過去海外軍事作戰中,行動專擅所引發的擔憂,具體建議如下:

 (一)美國持續保證對北約安全的承諾;(二)傳達對參與聯盟者的期待,同時清楚表明不支援受攻擊盟友的可能後果;(三)消除擔心被盟友牽連之國家的不安;(四)鼓勵波羅的海3小國解決國內俄羅斯裔人民的不滿;(五)鼓勵受威脅的國家在危機前引用北約第4條法規進行相關磋商;(六)繼續促進各方與俄羅斯的對話;(七)在危機管理的演習中,運用俄羅斯進行傳統與非傳統作戰的想定激起有關政治目標的討論。

 結語

 此研究為政策計畫與決策者提供分析工具,衡量特定國家參與以軍事手段回擊俄羅斯侵略行動之可能性。研究發現,決策將根據俄羅斯攻擊的性質,而做出改變,以及俄羅斯會對盟國的決策進行操弄;接著,研究提出相關政策建議,以減少盟國的脆弱性,同時增加其出兵的意願。

 相關因素對於決策的影響程度,大體上取決於俄羅斯採用非傳統作戰或是傳統作戰的手段。舉例而言,在非傳統衝突期間與階段,廣泛討論如何對抗俄羅斯影響公眾與決策者的計畫是非常重要的。由於政治精英重視北約繼續存在的價值,可能是其決定投入部隊與俄羅斯進行傳統衝突的重要因素。若是能夠和新興政治精英往來,並使其認同北約價值,將會為未來傳統模式的戰鬥,形成明確、且正面的影響。最後,美國對於威脅的評估,將引導美國政策優先提升盟國的貢獻於集體防衛之中。

 此研究提出的決策架構,強調了其他過去未被廣泛考量的政策選項。盟國因為擔憂會被其他參與聯盟的國家牽連,將導致其投入集體防衛的可能性較小,特別是在傳統作戰想定中,局勢可能會被升高至全面戰爭,乃至核子戰爭。另外,盟友可能會集中注意力在美國的目標如何與其一致,以及美國是否願意受限於集體決策架構中。在阿富汗,美國初期即選擇在北約決策架構外進行作戰。在面對俄羅斯的衝突中,美國與北約盟友面臨的對手,軍力比北約成立以來所共同面對的所有敵人都要更為強大,因此會更為依賴彼此。所以,在此情況下,美國將面對空前的挑戰—在確保行動自由與聯合盟友協同作戰中找到平衡。此報告前述的政策建議,便是希望能提供美國得以通過這項新興挑戰的可能方案。(完)

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