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寰宇韜略

【寰宇韜略】肆應威脅轉型 美作戰想定與時俱進(中)

◎邱榮守(譯)

(接上文)

 老布希政府 安全威脅轉變

 老布希在華沙公約和蘇聯解體前不久就職,其政府的主要職責,是將兵力規劃重心從對付蘇聯之穩定,且充分了解的威脅和挑戰,轉移到對付伊拉克和朝鮮等不太了解的區域威脅。這些主導10多年國防計畫想定的轉變,代表著兵力規劃核心,已從威脅導向轉變為能力導向。

 參謀長聯席會議主席鮑威爾上將於1989年發起的基準兵力研究,成為冷戰後規劃兵力需求的主要指導依據。同時,當蘇聯的有利趨勢被扭轉時,美軍也保留相當的部隊重組能力。美國聯合戰略規劃制度(JSPS)和國防部預算計畫制度(PPBS)的流程,是主導國防部戰略規劃的雙重框架。鮑威爾上將根據1986年高尼法案(Goldwater-Nichols Act)為強化聯參本部能力所授予聯參主席的權力,重新設計JSPS流程,以更能滿足其作業需求,並將相關期程、產出的文件計畫,整合到PPBS的作業程序中。

 基準兵力的戰略構想,是在承平時期運用前進部署和戰略嚇阻行動,來遂行安全任務,並以危機反應來處理區域性的突發性威脅,同時保留一定的兵力,來因應全球作戰的需求。基準兵力是第一個採用能力導向進行兵力規劃的研究,而不是冷戰期間普遍使用的威脅導向規劃方法。為滿足冷戰後的世界安全需求,基準兵力提出4種兵力架構:戰略部隊、大西洋部隊、太平洋部隊與美國本土的快速反應部隊。這些部隊使用一些應急想定來進行評估,包括伊拉克入侵科威特與沙烏地阿拉伯、北韓入侵南韓,和兩者同時發生的情境;俄羅斯攻擊波羅的海及波蘭、菲律賓的政變、對巴拿馬運河的威脅及與美國為敵之新興的全球威脅。根據部隊處理同時發生突發事件的多種可能組合,據實評估部隊所需的整體作戰能力和兵力規模。

 柯林頓政府 同時打贏2場勝仗

 柯林頓政府進行2次國防總檢,1993年的通盤檢討(BUR)與1997年的4年期國防總檢(QDR)。在此2次總檢中,用於評估主要作戰行動兵力需求的基本想定,包括北韓襲擊南韓及西南亞可能發生的緊急事件,然在基準兵力的案例中,主要重點是伊拉克對科威特與沙烏地阿拉伯的攻擊。從威脅導向改為能力導向的規劃作為(或兩者的混合作為),據報導,1997年的「4年期國防總檢」總共提出45個作戰想定,包括分析一個可能涉及某區域強權攻擊的作戰想定中,相關重要作戰行動的兵力需求。

 1997年「4年期國防總檢」報告,首次提出國土防禦的需求。基準兵力所提出的新興戰略概念,強調承平時期在全世界維持高水準的軍事交流與參與,包括兵力展示、維和行動、人道救援及救災行動,同時維持可以滿足2個重疊,或幾乎同時進行的主要區域應急作戰能力。

 立法授權的1997年「4年期國防總檢」,僅反映其對前任政府戰略思維的適度調整,並試圖解決自基準兵力以來,所出現的若干挑戰,特別是承平時期軍事任務的高強度行動,以及從現代化預算到作戰與維持預算間的資金轉移與平衡;同時還探討一些可能嚴重挑戰美國利益的關鍵作戰想定,包括分析與某區域強權發動侵略行為,所產生後續軍事行動的兵力需求。計畫所需兵力是單獨根據這些想定評估出來的,並針對各種想定組合進行評估,最明顯的是,包括2個幾乎同時發生主要區域戰爭(MTWs)的最大壓力情況,其中更加強調作戰的停頓階段。與基準兵力相比較,後者對承平時期的行動要求給予更多的考量。

 小布希政府 制定風險管理框架

 在2001年和2006年的執政期間,小布希政府進行2次「4年期國防總檢」。為確定正規(和其他)部隊的兵力規模,政府依據各種威脅導向的想定組合,來強調近期內可能發生的安全威脅,與運用能力導向的評估方法,考慮未來可能面臨的長期挑戰,進而協助集中力量進行兵力轉型。然而,國防部長期關注焦點,受到2001年9月11日「蓋達組織」的恐怖攻擊,以及美國在阿富汗與伊拉克的軍事干預需求影響。

 在2001年的「4年期國防總檢」報告中,政府提出一個戰略概念或兵力結構,被稱為「1—4—2—1」,進而能夠同步進行以下的軍事行動:1係指保衛美國;4係指在4個關鍵區域內阻止攻擊和脅迫;2係指在重疊的重大衝突中,迅速打敗侵略行動,同時保留總統在其中一個衝突中,取得決定性勝利的選項,包括政權更迭或占領的可能性;1係指進行有限數量的小規模緊急作戰行動。

 對此評估而言,該總檢基於威脅想定,分析主要區域戰爭所需的兵力規模,同時基於能力導向的規劃,分析未來潛在對手的作戰能力,以及他們將如何對抗,以便於提出更好的兵力轉型政策。後者被認為重要的原因,是威脅導向想定所需合理兵力的潛在補救措施。「4年期國防總檢」運用想定的分析途徑,廣泛檢視現行兵力結構的合理及適切性。

 例如,2001年的「4年期國防總檢」報告中,雖沒有明確指出用來驗證主要區域戰爭的任何敵對國家的名稱,但相關證據顯示,威脅想定的最主要對象,包括北韓、伊拉克、中共崛起、恐怖主義, 以及失敗國家和治理不善的挑戰。同樣地,至於如何評估現行兵力規模的相關數據資料細節則很少。 2001年的「4年期國防總檢」,可說是「在多種想定組合下進行評估的。」然而,更重要的是,總檢提供一個強大的風險管理框架,將風險分為4個部分:兵力管理風險、運作風險、制度性風險,以及未來挑戰風險,這個管理框架將延用10年或更長的時間。

 2006年「4年期國防總檢」,對2001年的「4年期國防總檢」報告的戰略概念進行適度地變革,並結合2001年9月11日恐攻事件後的近期經驗。兵力規模依據穩定和突增的任務需求,對3種不同的任務類別進行調整修正:國土防禦、反恐戰爭和非正規作戰、以及正規戰爭。與2001年的「4年期國防總檢」一樣,2006年的總檢對用於評估兵力規模的具體想定,幾乎沒有什麼大的變化。(待續)

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