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全民國防

【全民國防】淺析日本全民防衛政策與憲法

◎鄒文豐

 日本現行憲法,係二戰後由駐日盟軍總部主導重新制定,除保留天皇象徵外,並確立以內閣首相、國會與裁判所等構成的行政、立法、司法三權分立民主體系,其中最主要特色即在於第2章第9條所規定的內容:「日本國民衷心謀求基於正義與秩序的國際和平,永遠放棄以國權發動戰爭、武力威脅或行使,作為解決國際爭端的手段;為達前項目的,不保持陸海空軍及其他戰爭力量,不承認國家的交戰權。」因此,日本憲法也稱為「和平憲法」或「非戰憲法」。

 正因對二戰時期日本軍國主義為亞太地區人民帶來慘重傷害的反省,日本憲法否決非防衛的戰爭行為,與一切行使戰爭行為的權力與戰力,要求僅能保有基本防衛軍備,而依此設置有別一般軍隊性質的陸、海、空自衛隊。然而,在法律層面限制外,日本自衛隊的編制、裝備與訓練,相較世界各國正規軍力並無差異,且由於日本國力雄厚、技術先進,更因《安保條約》與美軍交流密切,故訓練精良,早已成為東亞不可忽視的武裝力量;此外,儘管日本不稱「國防」,但實際上相當重視整體防衛力量的建構,包括廣儲後備防務人力資源,保持並發展國防工業,以及積極儲存戰略物資等,彰顯「寓軍力於民力、轉民力為戰力」之國際趨勢,其全民防衛政策與教育殊值探討。

 日本政府每年均定期公布《防衛報告書》,以公開說明軍事政策與對年度重大問題外交立場,內容概區分為「安全保障環境」、「防衛政策與美日同盟」、「自衛隊活動」等3大部分;另日本防衛省並視需要制定《防衛計畫大綱》,作為指導自衛隊發展與戰備整備的綱領性文件。

 綜觀近年日方所明確定義的安全挑戰,包括國際權力平衡急速改變、彈道飛彈與核武攻擊、多領域同步襲擾、海空與島鏈進犯等,認定中共在軍力建設上,大幅增加國防預算、發展各領域新式武器,卻缺乏軍事透明度,又在對外活動上,強化區域拒止及反介入能力,並擴大在日本周邊、西太平洋與南海的軍事行動,呈現強烈擴張意圖;而北韓則係多次以飛彈試射挑釁,升高日本防務壓力,皆為日本及東北亞區域最主要威脅來源。

 聚焦8大面向

 日本防衛政策重心在全面提升8大面向能力,包括:

 1.建立太空、網路、電磁頻譜等相關專業部隊。

 2.整合多領域統合防衛力,由陸、海、空傳統領域與太空、網路、電磁頻譜等新領域相互配合。

 3.結合常續情監偵體系,全面覆蓋監控各領域動態。

 4.統合防空與反飛彈能力,運用陸基與海基飛彈,構成多層防護體系。

 5.增強島鏈防衛,如機動部署、距外防禦、增加續戰性與耐戰性等。

 6.維持海空優勢。

 7.鞏固美日「安保同盟」及建構「多邊多層」國際安全網絡。

 8.改革國防工業並提升社會防衛效能。

 全民防衛作為

 日本國民普遍支持「和平憲法」精神,然近年在中共與北韓對日本安全威脅日盛情況下,日本國民防衛意識已逐漸增強,事實上兩者並不相違。日本政府長期以來,在國民教育與動員機制兩層面,均持續推動及落實各相關工作,成效可由歷次天災發生時之救災與重建效率,以及自衛隊人員招募情形獲得驗證。儘管日本因少子化趨勢同樣影響自衛隊人員增補,但就實際募得率觀察,日本全民防衛概念的推廣,已見相當成果。

 在國民教育方面,日本自小學開始即配合生活教育課程,融入國家安全防衛理念,甚至由防衛省專門製作「自衛隊兒童網站」,從版型到內容都講究必須切合兒童認知能力,透過設計小學生與自衛官互動情節,以簡潔、生動方式說明《防衛報告書》主要內容,也有針對青少年的《漫畫版防衛報告書》;另外,防衛省也利用社群網路進行防衛教育及社會宣傳,並將營區開放、演習展示等規劃為重大活動,提升社會防衛教育,著名如朝霞基地的「公眾交流中心」,民眾在觀看陸上自衛隊員成長歷程時,座椅可隨實彈訓練震動,有如身歷其境,年度富士總合火力演習更是日本全民防衛教育盛事,只有中籤民眾得以入場,見證陸上自衛隊戰技,增進民眾對防衛武力的信心。

 在動員機制方面,日本以現有33所軍事院校為平台,培養充足後備軍士官骨幹,可於必要時迅速完成單位擴充準備;另以加強企業聯繫,使企業保持必要軍品生產能力、保障必要數量的軍品訂製,鼓勵企業從事軍品生產、分散軍品生產企業,合理化軍工產業布局、儲備武器技術力量與生產能力等方式,完善物力動員潛力與準備。

 對我國防自主之啟示

 由以上可知,日本雖依其「和平憲法」精神,不設置與一般國家相同之「國防軍」,而以「自衛隊」形式滿足維護國家安全需求,尤其日本在二戰後與美國簽訂《安保條約》,在防務上可謂擁有美國提供之安全屏障,然日本政府並未因此忽略全民防衛之必要性與重要性,仍由國民教育及建立動員機制著手,形成與防衛政策相輔相成的全民防衛體系。

 或許日本的全民防衛體系與其他國家相較,並無太多特殊之處,但其重要意義,在凸顯任何國家無論國力強弱或是否有堅強盟友,能否建立適切的全民國防體系,對確保國家安全都同樣重要。況且,全民國防是投資報酬率最高、效用最廣的一項國防建設,亦為國家總體戰力的綜合展現,只有透過全民國防形成堅強的自我防衛力量,才能產生高度的嚇阻效果,使侵略者望之卻步,不敢輕易蠢動。

 各國推動全民防衛政策作法與教育理念,固然有其共同性與差異性,但比較各國優點,都可作為我國持續精進全民國防政策的參考;即如日本而言,其將高度創意與設計能力發揮於全民防衛教育教材,大幅提高受教民眾廣度,另將防衛需求與國內產業密切結合,厚植國防自主能量,均可引為我國借鏡。

 結語

 全民國防是提升國家自我防衛能量,確保國家安全的一項務實理念,唯有透過符合國情的全民國防教育,逐步達成全民信賴、全民支持、全民參與的目標,才會有堅強精實的全民國防體系;面對詭譎多變的區域情勢,基於了解周邊國家全民防衛政策與教育實踐,亦可作為學習、觀摩、交流的重要途徑。

(作者為淡江國際事務與戰略研究所學者)

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