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社論

【社論】終止VFA-短視近利損盟誼

 菲律賓外交部日前正式通知白宮,將終止1998年簽署的美菲《部隊訪問協定》(VFA)。這是菲律賓總統要求美軍撤出民答那峨、降低軍演層級、中止美菲兩棲登陸訓練,以及表態向中共與俄羅斯採購武器等作為後,對美菲安全與軍事合作影響最大的一次決定。美國國防部長艾斯培直陳,當華府致力與各盟國合作,力促中共在亞太地區遵守國際秩序規範之際,馬尼拉當局此舉,明顯是個令人遺憾的「錯誤戰略方向」。

 對美國而言,菲律賓是印太戰略重要環節,更是對抗中共在南海軍事化作為最前哨。在小艾奎諾政府時期,雙方不僅擴大軍事合作,也利用輪調駐訓方式,增加美國在菲兵力部署。菲國還在美國支持下,向海牙國際仲裁法庭提出南海主權訴訟,使中共獨吞南海野心浮上檯面。但在2016年杜特蒂當選總統後,情況卻急遽改變。

 杜特蒂一上任,就立即對南海主權仲裁採取「冷處理」,乃至公開宣布將在追求「獨立外交方向」的前提下,加強與中共的經貿與安全合作關係。馬拉尼當局先是以「持久自由行動」菲律賓特遣隊在菲南行動,不利於與叛亂游擊隊的和平談判為由,要求美軍特戰部隊撤離;隨後更表態,將暫停美菲兩國年度最大規模的「肩併肩聯合軍事演習」。該項演習雖然依計畫執行,卻大幅刪減兩棲島嶼登陸與海上聯合巡邏等項目。各項舉措讓美菲軍事合作漸行漸遠,但菲國與中共和俄羅斯的關係卻越走越近。

 美菲兩國1951年簽署共同防禦條約後,一直保持密切的軍事合作。菲國並將克拉克空軍基地與蘇比克海軍基地劃歸美軍使用,使其成為東南亞地區最重要的軍事支援樞紐。冷戰結束後,在民族主義聲浪高漲的壓力下,菲國國會要求美軍,歸還兩大基地,並撤出駐菲美軍,雙方關係一度陷入低潮。然由於菲律賓經濟長期不振,連帶影響其裝備獲得與軍隊戰力,因此還是無法擺脫對美國的軍事依賴。

 1990年代,菲南伊斯蘭叛亂組織與「莫洛民族解放陣線」等分離勢力日益坐大,菲律賓軍隊無力平叛,不得不再次向美國求助。為了避免違反菲國憲法禁止外國軍隊長駐的要求,雙方於1998年簽署美菲《部隊訪問協定》,讓美軍可以採部隊輪駐或軍事顧問方式,協助菲國軍隊,掃蕩菲南地區的叛亂勢力。日後由於中共在南海軍事擴張,先後奪佔數個菲律賓宣稱擁有的主權爭議島礁,美菲又於2014年簽署《加強防衛合作協定》(EDCA),同意美軍可在菲國境內建立軍事設施。

 菲律賓對美國而言,是對抗中共擴張勢力,不可或缺的戰略據點。在南海周邊,美軍並沒有任何大型軍事基地,僅依靠定期的「航行自由權巡弋行動」(FONO),根本無法制衡中共在南海地區的島礁軍事化行為;加上南海周邊與中共有主權爭議的越南、印尼及馬來西亞等國,目前亦未與美國共同合作、對抗中共。若菲律賓向中共靠攏,或對美「中」南海角力坐壁上觀,都將嚴重影響美國印太戰略布局。

 在菲律賓國會通過禁止外國駐軍的憲法修正案後,美菲《共同防禦條約》功能已大幅削弱,若《部隊訪問協定》亦遭撕毀,兩國的軍事合作恐將名存實亡。北京當局似已看出此一罩門,杜特蒂當選後,便利用其親「中」態度,不斷給予種種利誘;對於其在反毒行動中,侵害人權的種種舉措,更完全不予置評,並進一步利用美菲間的矛盾加以離間,目的就在瓦解美國的聯盟戰線,並坐收漁翁之利。

 部份觀察認為,菲方採取策略性做法,揚言終止《部隊訪問協定》,一方面係和過往操弄美菲軍事合作議題一樣,意在施壓美國,勿干預其鐵血緝毒政策;另一方面,則是鞏固杜特蒂在菲國民眾心中的硬漢形象及政治地位。因此,未來知會美國後的180天期限內,在華府爭取馬尼拉當局回心轉意的過程中,或許會有其他政治運作,但此種作為顯然已對美菲互信,造成難以彌補的損害。

 古云:「智者不以利害義」。在追求利益的現實主義國際政治氛圍中,當單一國家的利益,損及集體安全時,最後可能導致其無法確保此一利益。過去北京當局在南海議題上,口口聲聲說要「維護友好關係與共同利益」,但卻不斷以武力威逼周邊弱小鄰國,交出蘊藏豐富天然資源的經濟海域。在中共步步進逼的南海戰場上,短視近利不足以成事,與虎謀皮更只會傷害聯盟的團結與力量。菲國當局實應更審慎看待,終止《部隊訪問協定》,對自身安全,及南海、印太局勢可能造成之嚴重後果。

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