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寰宇韜略

【寰宇韜略】維護國安 美打造能源供應防護網(中)

◎賴名倫(譯)

(接上文)

 開源節流 確保能源供應穩定

 美國國防部採取一系列策略,以確保基地與部隊獲得可靠能源供應。在前述第1類的「內部管控」中,涵蓋了5種現行的具體策略,包括:一、推動公用事業私有化;二、推動政府間支持協議(IGSA);三、頒布節能規範與技術合約;四、建立公私夥伴關係;五、強化供電設備彈性。

 上述策略可見於多種具體措施。首先,國防部租貸土地並簽約允許建造私有能源設施,換取美軍購買該處電力的優先權,以在必要時期保證基地運作。其次,國防部也撥款與當地公用事業供應商共同分擔建造和運營電網費用,以確保其可靠性。第三則是開源節流,提升用電效益,以減少軍事開支與總體電力消耗。第四則是鼓勵基地尋求及其他政府部門與私有企業建立「公公」與「公私」協力夥伴關係,以提升管理效率。最後則是持續採購移動式發電機與不斷電系統,以確保供應無虞。

 上述策略為確保美軍續戰能力提供一定程度的助益,也有助於對能源體系安全與管理技術提升。但報告也指出,當前挑戰在於第2類:「外部管控」,這涉及到3個外部因素—所有權、關係網路,以及法律規章。

 改革策略涉複雜權責與法律規範

 所有權議題涉及設備、物資與營運機制,乃至於技術人員的法律責任與利益相關者。當國防部擁有基礎設施所有權時,將所有權移轉移給私有部門是一種可提升效率的選項。反之,若要介入不具所有權設施之舉,則可能引發爭議。其次,關係網路則是一種發展中議題,類似前述的「公私」夥伴協力關係,並可指涉2種不同發展面向,一種著眼於建立關係帶來的資訊共享與效益提升。但另一方面,關係網路的長期化,也可能會為國防部的策略選項造成限制,而產生不確定性。

 第3類議題涉及到法律規章,作為政府機構行事的準則規範來源,法律規章可能會限制聯邦政府與國防部的政策選項。即使如《聯邦採購法規》等法規,普遍鼓勵支持建立透明性以確保安全性,但也可能因監管機構的複雜流程而損及彈性。舉例來說,一個產業的運作必須通過聯邦、州與縣級政府相關法規標準,而曠日費時。

 3種策略推動「部外管控」

 由上文可知,改革必然涉及到涵蓋領域的複雜性與影響程度。因此,報告提出3種策略—「調控管理權限」、「外部協力治理」、「貸援互惠」等,做為「部外管控」的改革方案。

 首先,「調控管理權限」,可理解為調整現有能源與基礎設施之管理權,其具體策略即為推動公營企業私有化。在包括電力、天然氣、水和廢水等公用事業中,已日漸普遍。舉例來說,美國國防部已推動,全球約2600個軍事設施中,近600處的能源基礎設施私有化。這些私有化策略並非著眼於所有權與效率,而更多是關注改善資訊與管理措施。

 第2種則是「外部協力治理」,如修改與調整相關法律規章與程序,以便讓國防部能獲得有關基礎設施相關的優先使用權。舉例來說,國防部可藉合約,在停電期間優先為國防設施安排恢復供電,進而確保整體安全。

 第3種「貸援互惠」則是藉由釋出經費與資源,以確保國防部對資源的優先使用權。這類案例包括由中央與地方政府及單位簽定合同,共同負擔經費以營運基礎建設。此外,也有國防部向私營企業租賃土地建造能源設施,以換取對未來生產電力的優先使用權。這些策略的具體作為可見於後述案例。

 廷克基地推夥伴關係與貸援互惠

 奧克拉荷馬州的廷克空軍基地為報告援引的第1個主要案例,自1974年開始,廷克基地即與州天然氣和電力公司(OG&E)合作,並建立幾種不同類型的合作夥伴關係,以幫助提高能源設施的運作彈性。首先,基地免費向OG&E提供長期土地租賃,換取公司興建大型發電站,並負責營運維護,基地則可獲得供電優先權,以確保緊急狀況下的運作能力。其次,雙方也簽約由OG&E負責管理維護基地電力系統,在此基礎上,OG&E也持續維護與更新系統以提高基地效能。第三、基地也與其他公司合作,藉由互惠獎勵機制獲得回饋基地建物更新所需經費。因此,該基地不需向國防部申請維護經費與聘用技術人員,而能夠運用承包商回饋收益,持續維護基地運作。

 廷克基地的案例帶來2項啟發,首先,「外部管控」若能與以國防部本身的資源推動共享,將有助於相關改革的推動。其次,這種公部門與私有企業之間推動貸援互惠的成功案例,證明了能源設施的私營化將有助於提高供電彈性與基地運作能力。

 水資源設施具有戰略重要性

 另一個重要基礎資源—供水設施,也同樣舉足輕重。報告指出,軍事設施不僅需要大量淨水做為飲用水,也需要提供電子設備冷卻與防火系統使用。而其他重要設施例如醫院,其醫療服務與病患對水資源的需求也同樣迫切。報告也引述2017年財政年度報告顯示,美國國防部相關設施1年即消耗了855億加侖的飲用水。

 水資源可能受到各種不同因素的威脅與損害。從各種天然災害,如地震、颱風與火災,以及人為因素,如設備故障損壞、網路攻擊,乃至於惡意生化攻擊等,皆可能對供水質量造成影響,並導致設施癱瘓與大規模公衛危機。實際上,在俄烏衝突中,也有調查顯示,俄國曾對烏克蘭的水廠展開網路破壞與有限度物理性攻擊。因此,水資源的穩定供應,對於軍用設施亦如同電力設施一般,具有同等的重要性。

 報告指出,美軍的水資源來自政府、非政府和私營企業。由多達15萬個,包括大量小型公有系統,與少數大型私營企業所組成的複雜系統供應。這些供水系統與部門廠商,分別受到不同監管體系與相近標準規範的管理。國防部也持續尋求將設施所有權和管理權,調整為公有私營機制,例如國防部與美國水務公司(AWK)簽訂了為期50年的合約,由私營企業負責網路安全,國防部則確保實體安全。類似的夥伴關係也可見於其他案例,例如下文談及的布拉格堡基地。(待續)

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